IV SAB/Wr 884/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi V. Y. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego: U. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o wydanie dokumentu podróży, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi V. Y. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego U. T. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 10 marca 2025 r. Skarżąca wystąpiła do organu o wydanie polskiego dokumentu podróży. W dniu 9 maja 2025 r. Strona złożyła ponaglenie w sprawie rozpatrywania jej wniosku. W dniu Pismem z dnia 8 lipca 2025 r. organ wezwał Stronę o uzupełnienie wskazanych piśmie braków formalnych wniosku, powołując się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 527 ze zm., dalej: k.p.a.). Uprzednio, w dniu 26 czerwca 2025 r. Strona złożyła skargę na bezczynność w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Zarzucał naruszenie art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. i wyrażonych w nich zasad postępowania administracyjnego. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności skutkującej niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie, uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni oraz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek wskazał, że realizacja żądania Strony wymagała uzupełnienia braków formalnych, w tym celu w dniu8 lipca 2025 r. organ wezwał Stronę do dokonania tej czynności. W dalszych uwagach wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli organu ale z ogromnej ilości rozpoznawanych wniosków oraz problemów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się bezczynności, która wbrew formułowanym zarzutów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie ulega wątpliwości, że wydanie polskiego dokumentu podróży stanowi czynność, o której mowa w powołanym przepisie, co uzasadnia dopuszczalność skargi na bezczynność organu w tym względzie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, że bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Zatem występuje ona wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stosownie do art. 226 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), cudzoziemcowi może być wydany polski dokument podróży dla cudzoziemca. Przepis art. 252 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1) zezwolenia na pobyt stały; 2) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 2a) zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9; 3) ochrony uzupełniającej; 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Dalsze przepisy ww. ustawy regulują tryb postępowania w tej sprawie oraz wymogi formalne wniosku. Jednocześnie przepisy ustawy o cudzoziemcach nie precyzują terminu, w jakim rzeczony dokument powinien być wydany. Przyjąć zatem należy, że organ powinien działać niezwłocznie stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. W tym czasie winny być podjęte czynności zmierzające do rozpoznania wniosku, w tym jeśli to konieczne wezwania do uzupełnienia braków formalnych, milczenie organu w zakreślonym terminie naraża go na zarzut bezczynności. Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącej o wydanie dokumentu podróży wpłynął do organu w dniu 10 marca 2025 r. i od tego dnia biegł dla organu termin na rozpoznanie sprawy. Upływał on z dniem 10 kwietnia 2025 r. W tym czasie, jak wynika z akt sprawy, nie podjęto jednak żadnych czynności. Sprowokowała je dopiero skarga Strony i pismem z dnia 8 lipca 2025 r. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Niewątpliwe zatem organ przekroczył termin zastrzeżony w przepisach na dokonanie ww. czynności, co uzasadnia zarzut bezczynności. Ich wystąpienie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te fakty do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby przyczyny te mieściły się w zakresie włączeń wskazanych przez ustawodawcę. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W tym miejscu odnotowania wymaga, że Sąd ocenia zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący na dzień jej wniesienia. Ta data będzie zatem wyznaczała ocenę i kwalifikację bezczynności organu w zaskarżonym zakresie. Nadto badając stopień naruszenia prawa Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wiele czynników, w tym również okres w jakim organ administracji pozostawał w bezczynności (na moment wniesienia skargi), jak i wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące czynników zewnętrznych, które wpływają na organizację pracy organu. Dotyczą one ponadnormatywnego wpływu wniosków, czy rozszerzenia zakresu zadań obciążających organ administracji. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie bezczynności to mają znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze argumenty podawane w odpowiedzi na skargę, jak też powszechnie znany fakt związany ze zwiększeniem obowiązków pracowników organu wywołaną napływem uchodźców wojennych, nie można oceniać, że zwłoka organu w wydaniu polskiego dokumentu podróży nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy organ podjął działania zamierzające do rozpoznania wniosku i jakkolwiek naruszył terminy rozpoznania sprawy, to nie w stopniu rażącym, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że organ nie rozpoznał wniosku Strony o wydanie polskiego dokumentu podróży zasadne stało się zobowiązane organu do dokonania tej czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podstawę prawną działania Sądu w tym zakresie stanowi art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).