IV SAB/Wr 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 8 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie o przyznanie zasiłku celowego oddala skargę. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. W skardze wniósł o zobowiązanie Kierownika Zespołu do załatwienia sprawy przez wydanie w określonym terminie rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że w dniu 19 czerwca 2006 r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. podanie o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych na zakup odzieży i rzeczowego w formie pomalowania lokalu mieszkalnego. Wskazał, że w dniu 29 września 2006 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie. Jednakże, Kolegium uznało to zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego, Kierownik Zespołu nie doręczył mu dwóch decyzji załatwiających przedmiotową sprawę, choć twierdzi, że czynności tej dokonał za pośrednictwem Poczty Polskiej. Jak dalej podaje skarżący, pismem z dnia 20 grudnia 2006 r. wezwał Kierownika Zespołu do okazania oryginału potwierdzenia odbioru tych decyzji. Tymczasem ten, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] odmówił prośbie, w związku z czym skarżący zażalił się na to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący oświadczył, że w dniu 14 maja 2007 r. Kierownik Zespołu udostępnił mu do wglądu duplikat przesyłki o numerze nadania [...]. Na okazanym dokumencie, na stronie przeznaczonej do wpisania oznaczenia i adresu odbiorcy i odciśnięcia datownika placówki oddawczej, w miejscu nieprzeznaczonym do dokonywania jakichkolwiek wpisów przez nadawcę, była zamieszczona adnotacja zawierająca numery trzech decyzji, przed ostatnim numerem napisano "odmowa". Na drugiej zaś stronie były wpisane: numer nadawczy przesyłki listowej poleconej, data 25 lipca 2006 r. oraz w nawiasie imię i nazwisko skarżącego z adnotacją poniżej - "osobiście". Przy czym nadmienił, iż nie jest to jego podpis. Z kolei, obok jego danych znajdował się nieczytelny podpis i pieczęć o treści "Naczelnik B. G." oraz odcisk stempla pocztowego. J. K. podniósł, że z daty stempla pocztowego należy wnioskować, iż dokument ten, określony jako duplikat, został sporządzony dopiero w dniu 16 stycznia 2007 r. Na obu stronach duplikatu, w miejscach przeznaczonych do odciśnięcia stempli pocztowych, zamieszczone były adnotacje dokonane pismem ręcznym. Nadto skarżący wskazał, że w dniu 25 lipca 2006 r. w Urzędzie Pocztowym W. [...] odebrał przesyłkę poleconą o numerze [...], która zawierała wyłącznie jedną decyzję, tj. z dnia [...] Nr [...]. Na kopercie zawierającej tę przesyłkę nie zostały wpisane żadne numery, które wskazywałyby, iż zawiera ona trzy odrębne decyzje. J. K. podkreślił też, że akt woli organu administracji publicznej staje się decyzją w rozumieniu prawa, dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia stronie. Art. 109 § 1, art. 39 i art. 46 kpa wymagają aby organ administracji decyzję doręczył stronie na piśmie, za pokwitowaniem podpisem przez osobę odbierającą, ze wskazaniem daty doręczenia. Kierownik Zespołu, zdaniem skarżącego, wysyłając decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej był obowiązany zastosować się do przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.) oraz Polskiej Normy PN - T 85004 : 1999, określającej podział i rezerwację strony adresowej. Jak wskazuje skarżący, art. 10 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) wymaga, żeby nadawca przesyłki listowej poleconej, który żąda uzyskania potwierdzenia odbioru przesyłki, złożył ją w placówce nadawczej operatora żądania na odpowiednio wypełnionym formularzu, dołączonym do przesyłki, opatrzonym napisem "potwierdzenie odbioru". Z kolei, § 19 ust. 1 regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych wymaga od nadawcy przesyłki listowej poleconej wypełnienia przed jej nadaniem odpowiedniego dla danej usługi formularza, w tym wzoru nr 24 Poczty Polskiej. Powołana zaś wyżej Polska Norma, określająca podział i rezerwację strony adresowej, jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie zezwala na dokonywanie na stronie adresowej innych wpisów niż w niej przewidziane. Wpisane w Zespole na formularzu potwierdzenia odbioru, oznaczonym jako duplikat, w miejscu nieprzeznaczonym do dokonywania jakichkolwiek wpisów przez nadawcę, na stronie niewidocznej dla odbiorcy przesyłki listowej, trzech numerów i innych zapisków, w tym "pok. 405, odmowa", nie stanowi dowodu wydania i doręczenia skarżącemu dwóch decyzji. W sprawie bezsporne jest, jak stwierdził skarżący, że do dnia wniesienia skargi Kierownik Zespołu nie wydał i nie doręczył skarżącemu postanowień stwierdzających ostateczność decyzji, które według niego zostały wydane i doręczone skarżącemu. Wpisanie numerów trzech decyzji, w tym dwóch, których jak podaje skarżący nie otrzymał, na formularzu, w miejscu nieprzeznaczonym do dokonywania jakichkolwiek wpisów przez nadawcę przesyłki, a także niezgodnie ze wskazaną Polską Normą, należy traktować wyłącznie jako naruszenie wcześniej powołanych przepisów wykonawczych do Prawa pocztowego. Podsumowując J. K. wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, opartym na zasadzie praworządności, ustanowionej przez art. 6 i pierwsze zdanie art. 7 kpa, oczywisty fakt naruszenia prawa nie może stanowić dowodu na okoliczność wydania i skutecznego doręczenia skarżącemu dwóch decyzji. W odpowiedzi na skargę Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej albowiem doręczono skarżącemu decyzje administracyjne wydane w sprawach, które toczyły się na skutek jego wniosków. Decyzje wydane w dniu [...] wraz z decyzją Nr [...] zostały doręczone przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru o numerze nadawczym [...]. Pracownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. - M. L., dokonywała osobiście czynności sporządzenia listownej przesyłki pocztowej kierowanej do skarżącego, zawierającej m.in. sporną decyzję. J. K. odebrał przesyłkę zawierającą wyżej wskazane trzy decyzje administracyjne w dniu 25 lipca 2006 r., co osobiście potwierdził, podpisując się na druku potwierdzenia odbioru. Fakt ten dowodzi, że oświadczenie skarżącego o nie otrzymaniu decyzji jest z całą pewnością nieprawdziwe. Stąd też uznać należy, że decyzje organu I instancji zostały skutecznie doręczone za pośrednictwem urzędu pocztowego Poczty Polskiej, za pokwitowaniem. Podnieść należy, że organ administracyjny dokonując doręczenia tych decyzji zastosował się do przepisu § 32 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.), zgodnie z którym: "Pisma adresowane do tego samego adresata wysyła się w jednej kopercie". Dodać należy, iż na druku potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej, organ I instancji umieścił numery doręczonych w niej trzech decyzji. Zostały one wpisane na tej stronie druku potwierdzenia odbioru, gdzie znajduje się adres, pod który należy zwrócić potwierdzenie odbioru. Umieszczenie tych numerów ma jedynie charakter informacyjny, pomocniczy dla pracowników organu, poza tym nie narusza żadnych przepisów o postępowaniu administracyjnym. Ich umieszczenie lub odstąpienie od ich umieszczenia nie wpływa na ocenę prawidłowości doręczenia (nie wywołuje skutków prawnych). Doręczenie skarżącemu przesyłki za pokwitowaniem odbioru, po uprzednim stwierdzeniu jego tożsamości, wypełnia całkowicie formułowane przez przepisy prawa wymogi w tym zakresie. Powołane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) oraz Polskiej Normy PN-T85004 : 1999 regulują sposoby doręczania przesyłek rejestrowanych lub przekazów pocztowych. Przepisy powyższe nie dają podstawy do formułowania zarzutów w zakresie prawidłowości doręczenia i odbioru przesyłki pocztowej nr [...], które w skardze podniósł J. K. Argumentacja skarżącego w tym zakresie pozostaje bez znaczenia dla skutków prawnych wywołanych przez osobiste, pisemne potwierdzenie odbioru wspomnianej przesyłki. Innymi słowy bezspornym jest fakt prawidłowego jej doręczenia. W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzut nie doręczenia przez organ skarżącemu decyzji: [...] i [...] jest bezpodstawny. Na rozprawie, w dniu 30 lipca 2008 r., skarżący okazał Sądowi kopertę, w której otrzymał decyzję z dnia [...] Nr [...] podnosząc, że na kopercie nie wskazano numerów decyzji, które miały się w niej znajdować. Na kopercie odciśnięto stempel pocztowy z datą 17 lipca 2006 r. Pełnomocnik organu administracyjnego oświadczył natomiast, że w okresie kiedy wysyłano korespondencję skarżącemu na kopercie nie były wpisywane numery decyzji. To zwrotne potwierdzenie odbioru zawierało oznaczenie ich numeru. Dodał, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru spornych decyzji, dlatego że oryginał zaginął w toku postępowań odwoławczych. Po rozpoznaniu odwołań stwierdzono, że w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącego wobec czego zwrócono się do Urzędu Pocztowego o duplikat. Pełnomocnik organu stwierdził, iż zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi domniemanie doręczenia spornych decyzji, a okazana koperta nie stanowi przeciwdowodu dla powyższego domniemania. Po obejrzeniu duplikatu skarżący oświadczył, że są na nim dopiski sporządzane różnym charakterem pisma, a ponadto dopiski, których na pewno nie poczynił Urząd Pocztowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu należy stanowczo podnieść, iż wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2004 r., s. 28; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jest ona zatem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy sformułowania: "w przypadkach określonych w 1-4". Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. W sprawie będącej przedmiotem osądu skarżący zarzuca bezczynność Kierownikowi Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w zakresie wydania decyzji w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Niewydanie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia skarżący łączy z, jak twierdzi, niedoręczeniem mu decyzji organu orzekającego. Powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że akt woli organu administracji publicznej staje się decyzją w rozumieniu prawa, dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie, co w rozważanym przypadku nie nastąpiło. Z dokonanej przez Sąd analizy akt sprawy wynika, że wnioskiem skarżącego z dnia 19 czerwca 2006 r. o przyznanie zasiłków celowych na zakup odzieży letniej, okularów korekcyjnych i w formie pomalowania lokalu mieszkalnego, zostały wszczęte postępowania administracyjne, po przeprowadzeniu których Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. podjął trzy następujące decyzje: 1) z dnia [...] Nr [...] w sprawie udzielenia skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu obuwia i odzieży letniej w wysokości 180 zł; 2) z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego rzeczowego w formie pomalowania lokalu mieszkalnego; 3) z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup okularów korekcyjnych. Natomiast, w związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego z tej samej daty, Kierownik Zespołu wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] w sprawie przyznania J.K. pomocy w rzeczonej formie. Z załączonych do powyższych decyzji kserokopii zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że trzy decyzje z dnia [...] zostały przesłane skarżącemu w jednej przesyłce. Zwrotne potwierdzenie odbioru tej przesyłki zostało opisane w ten sposób, że oznaczono na nim numery wszystkich trzech decyzji, a obok datę ich wydania. Przy czym, przy numerze decyzji [...] sporządzono dopisek "odmowa". Na przesyłce wskazano właściwie jej nadawcę, w miejscu na oznaczenie adresata, podano imię i nazwisko skarżącego oraz jego, prawidłowy zresztą, adres. Z kolei, przyjęcie tej przesyłki, skarżący potwierdził osobiście w dniu 25 lipca 2006 r. Mimo tego, J. K. zakwestionował skuteczność doręczenia mu dwóch decyzji, tj. o numerach [...] i [...], podnosząc, że przesyłka nr [...] zawierała tylko jedną decyzję z dnia [...]. Złożył zatem, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zażalenie na niezałatwienie sprawy z wniosku o przyznanie zasiłku celowego w ustawowym terminie. W następstwie zaś działania skarżącego, akta administracyjne dotyczące spraw wszczętych wnioskiem z dnia 19 czerwca 2006 r. zostały przesłane organowi II instancji, który w związku z przekonaniem o skutecznym doręczeniu stronie wszystkich decyzji z dnia [...], podjął w tej mierze stosowne rozstrzygnięcie. Jak wynika z późniejszych wyjaśnień pełnomocnika organu decyzyjnego, w toku postępowań odwoławczych, zaginął oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru spornych decyzji, a w aktach pozostała jedynie jego kopia. W związku więc z zaistniałym faktem oraz dalszym kwestionowaniem przez skarżącego załatwienia spraw z jego wniosku, zwrócono się do właściwego Urzędu Pocztowego o wydanie duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym rzeczywiście sporządzone zostały pewne zapiski. Jednakże, w opinii Sądu, powstały one z uwagi na funkcję, jaką pełni duplikat. Wiadomym jest, że sporządza się go w przypadkach, gdy zaginie oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zatem oczywistym jest, że sporządza się go z datą późniejszą i prócz danych, które zawierał oryginał, opatrzony on zostaje innymi zapiskami nanoszonymi przez Pocztę, choćby dla możliwości stwierdzenia, że mamy do czynienia z duplikatem. Niemniej jednak, zapiski te, nawet jeśli nie do końca odpowiadają ustalonym zasadom, nie mają wpływu na ocenę skuteczności doręczenia przesyłki. Przy czym, zauważyć należy, że skarżący zgłasza zarzuty jedynie pod adresem przedmiotowego duplikatu, wskazując m.in., iż widniejący na nim podpis nie należy do niego, a zdaje się nie dostrzegać tego, że do akt sprawy dołączona jest kserokopia właściwego dowodu doręczenia, która zawiera wszystkie konstytutywne składniki wymagane dla skutecznego doręczenia przesyłki. Niemniej jednak, skarżący powołując się na akty prawne regulujące kwestie związane procesem doręczania przesyłek pocztowych, stara się wykazać, że decyzje z dnia [...] o numerach [...] i [...] nie zostały mu w ogóle doręczone. Mając zatem na względzie konieczność jak najdokładniejszego wyjaśnienia skarżącemu motywów zapadłego rozstrzygnięcia, Sąd pragnie zwrócić uwagę na wydany w oparciu o art. 49 i art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), respektujący jej postanowienia, a także postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 5, poz. 34 ze zm.), regulamin świadczenia powszechnych usług pocztowych stanowiący załącznik do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z dnia 21 września 2005 r. Nr 137 (dostępny placówce pocztowej), który ustala, że nadawca przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wypełnia, przed ich nadaniem, odpowiedni dla danej usługi formularz lub blankiet (...). Według wzoru nr 14 (druk nr 24), na który powołuje się skarżący, znajdującego się w wykazie formularzy, blankietów i nalepek stosowanych przy świadczeniu powszechnych usług pocztowych potwierdzenie odbioru przesyłki, w której przesłane zostały mu decyzje z dnia [...] jest z nim zgodne. Również sporządzony duplikat odpowiada temu wzorowi. Opisanie koperty, którą okazał skarżący, a która zawierała owe decyzje generalnie też odpowiada zasadom ustalonym tym regulaminem. Ponadto praktyka wysyłania przez organ decyzyjny korespondencji, czemu dowodzą akta sprawy, była wówczas powszechnie stosowana w takiej właśnie formie i z niewielkimi modyfikacjami stosowana jest obecnie. Sąd dał zatem wiarę wyjaśnieniom organu orzekającego i jego pracownicy M. L., bezpośrednio sporządzającej korespondencję zawierającą sporne decyzje, dotyczącym sposobu przygotowywania do wysłania korespondencji stronom. Poza tym, w tym okresie, wysłano do skarżącego co najmniej dwa inne pisma, których sposobu doręczenia J. K. nie podważał, a przecież były one opisywane, z racji stosowanej praktyki, w tożsamy sposób. Podsumowując wskazać trzeba, że przepisy, na które powołał się skarżący nie zostały naruszone w taki sposób, aby dyskwalifikowały prawidłowość doręczenia decyzji z dnia [...], a ze zgromadzonego materiału dowodowego niezbicie wynika, iż przesyłka zawierająca trzy decyzje z tego dnia została mu skutecznie doręczona. Na marginesie dodać jeszcze można, iż powszechnie znanym faktem jest, iż skarżący przez wiele lat był radcą prawnym, zatem potwierdzając przyjęcie przesyłki, która wbrew jego twierdzeniom, spełniała wymogi przewidziane w przepisach prawa regulujących usługi pocztowe w stopniu gwarantującym jej skuteczne doręczenie, miał pełną świadomość tego, co należy łączyć z jej odbiorem. W świetle powyższego nie można, zdaniem Sądu, uznać bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. systematycznie, bez nieuzasadnionej zwłoki podejmował i wnikliwie realizował wszelkie czynności proceduralne zmierzające do załatwienia sprawy skarżącego, uznając przy tym konieczność zachowania pełnego obiektywizmu i bezstronności. W konsekwencji zaś, wydał rozstrzygnięcie, które przyjęło formę skutecznie doręczonej stronie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze to, co powiedziano, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.