IV SAB/Wr 9/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. do dokonania czynności; II. stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 22 XII 2017 r. J. K. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 1 IX 2017 r. skarżący zawnioskował do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na następujące pytania: "1) Ilu inspektorów kontroli skarbowej II stopnia było zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej w województwie dolnośląskim wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej? 2) Czy wszystkie osoby będące byłymi inspektorami kontroli skarbowej II stopnia otrzymały propozycje zatrudnienia albo pełnienia służby na podstawie art. 170 ustawy z dnia 16 XI 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej? 3) Jakie stanowiska służbowe i w jakich jednostkach KAS zostały tym osobom zaproponowane? 4) Jakie zostało poszczególnym osobom, będącym wcześniej inspektorami kontroli skarbowej II stopnia, zaproponowane wynagrodzenie tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości? 5) Jaka jest łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób - byłych inspektorów kontroli skarbowej II stopnia? 6) Czy osoby byłych inspektorów kontroli skarbowej II stopnia przyjęły złożone propozycje zatrudnienia?" Skarżący oświadczył następnie, że organ, pismem z dnia 15 IX 2017 r., poinformował go, iż: "w odpowiedzi na pytanie 1. informuje, że według stanu na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej był Pan jedyną osobą zatrudnioną na stanowisku inspektora kontroli skarbowej II stopnia. W związku z tym, ponieważ pytania od 2 do 6 dotyczą "byłych inspektorów kontroli skarbowej II stopnia", jest Pan w posiadaniu wszystkich informacji, których dotyczą pytania od 2 do 6." W skardze zarzucono, że organ udzielił odpowiedzi wyłącznie na pytanie nr 1, pominął zaś pytania od nr. 2 do nr. 6. Zdaniem skarżącego nie stanowi przesłanki nieudzielenia informacji domniemanie posiadania przez skarżącego informacji, o które wnioskował. Nawet bowiem, jeśli skarżący dysponował w przeszłości dokumentem wystawionym na gruncie przepisów prawa pracy, nie oznacza to, że w chwili składania wniosku o udzielenie informacji publicznej był w posiadaniu danych stanowiących informację publiczną, w szczególności zaś danych arytmetycznych określonych w pkt. 4 i 5 wniosku. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że pismem z 9 I 2018 r., sygn. [...], udzielił skarżącemu informacji w zakresie wszystkich pytań wskazanych we wniosku, tak więc wobec uwzględnienia żądania w całości postępowanie należy umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bez wątpienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.) – dalej jako "udip". Jest bowiem organem władzy publicznej. Także wnioskowane informacje stanowią informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d udip, bowiem dotyczą problematyki warunków zatrudnienia osób sprawujących funkcje publiczne. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności w zakresie realizacji punktów 2-6 wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 4 IX 2017 r. (data przesłania wiadomości na adres e-mail organu). Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 udip. Tymczasem organ w ustawowym terminie udzielił informacji w zakresie pkt. 1 wniosku, zaś w pozostałym zakresie dopiero pismem z dnia 9 I 2018 r. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w okresie od dnia 4 IX 2018 r. do dnia 9 I 2018 r. organ pozostawał w bezczynności względem skarżącego w zakresie udzielenia informacji dotyczących kwestii wymienionych w pkt. 2-6 wniosku. Sąd – wbrew wnioskowi zawartemu w odpowiedzi na skargę - nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania w całości. Wprawdzie w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do Sądu, a jej rozstrzygnięciem organ udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie, jednak taki stan rzeczy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza kompetencji orzeczniczych Sądu z art. 149 § 1 ppsa, nie daje podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w całości. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewidziana w art. 149 § 1 pkt 3 ppsa kompetencja sądu do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności nawet w przypadku, gdy stan bezczynności już ustał. Zasadnie wskazuje się, że tego rodzaju kompetencja wprowadza rozwiązanie oparte w pewnym sensie na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania (tak T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbior. pod. red. T. Wosia, Warszawa 2016, komentarz do art. 149). W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest, zawnioskowane w skardze, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 1 IX 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro został on już w całości rozpoznany, a informacja udzielona. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu rozpoznania wniosku (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Rozstrzygając sprawę w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności z opisanych już wyżej powodów. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ udzielając – pismem z dnia 15 IX 2017 r. – informacji odniósł się wprawdzie formalnie tylko do pkt. 1 wniosku, jednak miał uzasadnione podstawy przypuszczać, że dostarczając tego rodzaju informacji oczywista będzie dla wnioskodawczy odpowiedź w zakresie pozostałych punktów wniosku. Bezczynność nie ma tu zatem charakteru kwalifikowanego. Organ zresztą niezwłocznie uzupełnił udzieloną skarżącemu odpowiedź po zapoznaniu się ze skargą stwierdzającą m.in., że: "Nawet jeśli pytający dysponował w przeszłości dokumentem wystawionym przez podmiot zobowiązany na gruncie przepisów prawa pracy, nie oznacza to, że w chwili przekazania wniosku o udzielenie informacji publicznej był w posiadaniu danych stanowiących informację publiczną (...)". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).