IV SAB/Wr 906/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w zakresie, o jakim mowa w punkcie I wyroku, oraz że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 marca 2022 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wniosek A. U. (złożony za pośrednictwem e-PUAP), obywatela B., o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 28 marca 2022 r. strona nadesłała uzupełniającą dokumentację wniosku W dniu 11 kwietnia 2022 r. wnioskodawca nadesłał korektę wniosku. W dniu 28 kwietnia 2022 r. strona nadesłała kopie wypełnionych stron paszportu. Pismem z dnia 18 maja 2022 r. strona wezwała organ o przyspieszenie wyznaczenia terminu do złożenia odcisków linii papilarnych. Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 6 września 2022 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania złożonego przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.. Formułując zarzuty skargi strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), ewentualnie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Na mocy nowelizacji, do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583) został dodany art. 100c, w myśl którego, w okresie od dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw przez wojewodów dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy o cudzoziemcach wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Przepis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z jego brzmieniem decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Zasadniczo nowa regulacja, wyznaczając termin na wydanie decyzji jego bieg uzależnia od formalnej poprawności wniosku. W opinii Sądu analizowana regulacja winna być traktowana jako przepis szczególny w odniesieniu do zapisów regulujących terminy procedowania na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie uzasadniania jednak w żadnym przypadku wyłączenia zasad ogólnych odnoszących się do szybkości i sprawności prowadzonego postępowania, które niewątpliwie będą wiązały organy administracji również przy rozpoznawaniu spraw na podstawie wskazanej normy. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Postępowanie administracyjne wszczynane jest w dacie złożenia wniosku przez stronę, przy czym przepisy nie wymagają, aby wniosek ten był poprawny pod względem formalnym. Kwestie te podlegają bowiem ocenie przez organ administracji, który obligowany jest do wezwania strony celem uzupełnienia braków formalnych. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2). Mając na uwadze szczególne regulacje dotyczące rozpoznawania niniejszej sprawy, a "zawieszające termin" jej rozpoznania do czasu wystąpienia zdarzeń o których mowa w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie można tracić z pola widzenia przywoływanych zasad ogólnych postępowania oraz dalszych wskazanych przez Sąd regulacji procedury administracyjnej. Wynika z nich, że zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożliwiająca nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać bowiem wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Wskazanie na "zawieszenie biegu terminu wydania decyzji" do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku (złożenia kompletnego wniosku), nie oznacza zatem bierności organu w sytuacji, gdy strona nie przedstawia niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze wskazane zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy "zawieszenia biegu terminów" chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście bezczynności, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw (art. 35 k.p.a.) badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości. Słowem pomimo wyznaczenia przez art. 112a ustawy o Cudzoziemcach szczególnego terminy rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Przyjęcie innej wykładni omawianych przepisów godziłoby w przywołane zasady i stałoby w sprzeczności z treścią i celem omawianych regulacji. Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 135/22 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdzający, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 marca 2022 r. wpłynął do Wojewody w (złożony za pośrednictwem e-PUAP) wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do dnia wniesienia skargi, organ nie podjął w sprawie żadnej czynności procesowej, w tym w szczególności, nie wezwał wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa siedzibie urzędu celem porabia odcisków linii papilarnych. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że pismem z dnia 18 maja 2022 r. strona wezwała organ o przyspieszenie wyznaczenia terminu do złożenia odcisków linii papilarnych. Powyższe nakazuje przyjąć, że na dzień wniesienia skargi organ w ogóle nie przeanalizował wniosku strony pod kątem spełnienia przez niego wymogów z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Taka postawa organu, który nie reaguje w postępowaniu, w szczególności, nie podejmuje czynności od których dokonania rozpoczyna się bieg terminów do załatwienia sprawy w świetle znowelizowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach narusza art. 6, art 7 i art. 12 k.p.a. a także przeczy zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wińskiem strony, a w istocie – całkowita bierność tego organu w tym postępowaniu, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i w sposób oczywisty narusza zasady i terminy określone w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się do argumentacji organu podniesionej w skardze należy wskazać, że w sprawie nie miała zastosowania powoływana przez organ ustawa wstrzymująca bieg terminów załatwienia sprawy, albowiem skarżący jest obywatelem Białorusi, zaś ustawa na którą powołuje się organ dotyczy obywateli Ukrainy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, co czyniło skargę uzasadnioną. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że stwierdzona bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Nie do zaakceptowania jest praktyka, w której organ powstrzymuje się od działań od których uzależniony jest bieg terminu na załatwienie sprawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, która stanowi także środek dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy. Przyznana stronie kwota 500 zł została miarkowana stosownie do okresu bezczynności i odpowiada utrwalonej w Sądzie praktyce przyznawania sum pieniężnych w podobnych sprawach. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Zawarte w punkcie IV sentencji wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę w art. 151 p.p.s.a i odnosi się do żądania sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę przyznaną przez Sąd w wyroku. Nadto także do zgłoszonego w skardze (alternatywnego) żądania wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu, przyznana od organu na rzecz strony skarżącej suma pieniężna w sposób dostateczny realizować będzie funkcję dyscyplinującą organ w załatwieniu sprawy, bez konieczności wymierzania organowi dodatkowo grzywny. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).