IV SAB/Wr 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Technikum Leśnego w M. w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. I. zobowiązuje Dyrektora Technikum Leśnego w M. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku waz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora Technikum Leśnego w M. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (doręczonym drogą elektroniczną w tym samym dniu) A. K. (zwany dalej stroną, skarżącym) zwrócił się do Dyrektora Technikum Leśnego w M. (zwanego dalej Dyrektorem, organem) o udostępnienie informacji publicznej - na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez udostępnienie: treści dokumentów (korespondencji) wytworzonych przez Dyrektora bądź Technikum Leśne w M. (dalej Technikum, Szkoła) w komunikacji z Kurią Metropolitalną [...]; treści dokumentów (wyjaśnień) wytworzonych i składanych przez Dyrektora do Ministerstwa Środowiska – [...], dotyczących składanych wyjaśnień w zakresie m.in. [...]; treści dokumentów wytworzonych przez Dyrektora bądź Technikum dotyczących ochrony danych osobowych. Skarżący podkreślił, że powyższe informacje dotyczą jego osoby. Zawnioskował, aby organ udzielił odpowiedzi w formie skanów pdf na podany we wniosku adres internetowy oraz w formie kserokopii dokumentów na adres zamieszkania skarżącego. Powyższy wniosek strona uzupełniała e-mailami z [...] kwietnia 2018 r., [...] kwietnia 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. W ww. korespondencji e-mailowej skarżący wniósł o udostępnienie treści dokumentów wytworzonych przez Technikum (lista osób wraz z kwotami pieniężnymi) dotyczących finansów publicznych przekazywanych na nagrody dla Dyrektora, nauczycieli i pracowników w roku szkolnym 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015, 2015/2016, a także zadał następujące pytania: czy istnieje wewnętrzny regulamin przyznawania nagród i czy są one przyznawane wyłącznie z racji Dnia Edukacji Narodowej oraz jaka suma pieniędzy została przekazana na nagrody w ww. okresie (wraz z wykazem poszczególnych osób wraz z ich kwotami). Skarżący podkreślił, że wnosi o wszelką korespondencję prowadzoną przez Ministerstwo Środowiska z Kurią [...] w okresie od [...] 2017 r. do [...] 2018 r. oraz o wytworzone dokumenty (pisma) Dyrektora składane do Biura Audytu i Kontroli Wewnętrznej Ministerstwa Środowiska w okresie od [...] do [...] 2018 r. w sprawie wniosku adresowanego do Biura przez kierownictwo resortu Ministerstwa w kwestii możliwości naruszenia tajemnicy korespondencji z dnia [...] września 2017 r. przez jednego z pracowników Szkoły oraz decyzji [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnieniu danych osobowych, a także treści dokumentów wytworzonych przez Dyrektora bądź Technikum dotyczących ochrony danych osobowych w roku szkolnym 2016/2017 oraz 2017/2018. W odpowiedzi na wniosek strony z [...] kwietnia 2018 r. (uzupełniony e-mailami z [...] kwietnia 2018 r., [...] kwietnia 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r.), pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (doręczonym skarżącemu na jego adres zamieszkania w dniu [...] kwietnia 2018 r.) organ poinformował, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.). Dyrektor wskazał, że ze względu na konieczność przeanalizowania możliwości udostępnienia dokumentów, których dotyczy wniosek, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin udzielenia odpowiedzi został przedłużony do dnia [...] czerwca 2018 r. Jednocześnie organ wezwał stronę do uszczegółowienia pkt. [...] wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor, w odpowiedzi na e-mail skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. przedstawił imienny wykaz pracowników pełniących funkcje publiczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 powyższej ustawy w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że odpowiedź na wniosek strony została wysłana na adres skarżącego w dniu [...] kwietnia 2018 r., tymczasem skarżący już w dniu [...] kwietnia 2018 r. wniósł skargę na bezczynność organu. Dodatkowo w dniu [...] kwietnia 2018 r. wpłynęło do organu kolejne pytanie skarżącego w trybie informacji publicznej, na które odpowiedź została wysłana pocztą elektroniczną w dniu [...] maja 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. do organu wpłynęła kolejna skarga strony na bezczynność w sprawie udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jednocześnie stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Oczywistym było również, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania szkoły, jako podmiotu wykonującego zadanie publiczne związane z edukacją, stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do dokumentów wytworzonych przez dyrektora szkoły, dotyczących - jak w przedmiotowej sprawie - udostępnienia danych osobowych wnioskującego oraz przyznawania nagród pieniężnych pracownikom Szkoły, stanowią informację publiczną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało natomiast ustalenie, czy organ rozpoznał wniosek skarżącego i udzielił mu żądanej informacji, czy też z uzasadnionych powodów do tego nie doszło. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniesione do niego żądanie winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2018 r. (potwierdzenie przez Sekretariat Technikum otrzymania wniosku i przesłaniu go Dyrektorowi, k. [...] akt sądowych). Pierwszą czynność po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ podjął w dniu [...] kwietnia 2018 r., kierując do skarżącego pismo z informacją, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że - ze względu na konieczność przeanalizowania możliwości udostępnienia dokumentów, których dotyczy wniosek - na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin udzielenia odpowiedzi został przedłużony do dnia [...] czerwca 2018 r. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do uszczegółowienia pkt. [...] wniosku. Aktualnie z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2018 r. w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany, pomimo że upłynął już wyznaczony w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nowy (przedłużony) termin na jego rozpoznanie ([...] czerwca 2018 r.) W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na dzień wyrokowania podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, czy też ściślej, w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Dyrektora nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawie informacji publicznej do dnia [...] czerwca 2018 r., z uwagi na konieczność przeanalizowania możliwości udostępnienia wnioskowanych dokumentów, jednak pismo to zostało doręczone skarżącemu dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem już po dniu złożenia przez niego skargi w organie. W pozostałym zakresie skargę należało uznać za niezasadną, w związku z czym - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w pkt III sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie IV wyroku, obejmujące wpis od skargi (100 złotych), wynikało z treści art. 200 p.p.s.a.