IV SAB/Wr 914/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. U. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że 5 września 2024 r. R. U. (dalej: skarżący) złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez niego braków merytorycznych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 19 września 2024 r. (24 września 2024 r. – data wpływu do organu) skarżący wniósł ponaglenie. Pismem z 25 września 2024 r. (27 września 2024 r. – data wpływu do organu) skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnie-nie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniem z 4 października 2024 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej odrzucenie. Zauważył, że w sprawach dotyczących zaświadczeń wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2019 r., I OSK 891/19 i z 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98, CBOSA). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W rozpatrywanej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Podkreślenia bowiem wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – art. 100d wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do 30 września 2025 r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach k.p.a. terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23, CBOSA). Skarga jest uzasadniona, gdyż - na dzień jej wniesienia - Wojewoda Dolnośląski pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenie termin na załatwienie sprawy został określony w przywołanym wyżej art. 217 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie 5 września 2024 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku wydanie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Termin na załatwienie sprawy – zgodnie z art. 217 § 3 k.p.k. – upływał z dniem 12 września 2024 r. Wniosek pozostawiono jednak bez reakcji organu. Wobec tego, pismem z 19 września 2024 r. skarżący złożył ponaglenie, a następnie 25 września 2024 r. (27 września 2024 r. – data wpływu do organu) skargę na bezczynność organu. W dniu 4 października 2024 r., a zatem już po wniesieniu skargi, organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie przez skarżącego braków wniosku Wobec niewydania skarżącemu żądanego zaświadczenia w terminie, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). W sprawie Sąd wziął pod rozwagę powszechnie znane okoliczności związane z napływem dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy, które niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego, nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Dlatego też, Sąd nie uwzględnił wniosku i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Tutaj Sąd zważył na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności i po wniesieniu skargi zareagował na wniosek skarzacego. Sąd wziął przy tym pod uwagę to, że skarga na bezczynność dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd ocenił, że zastosowanie w sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że wniosek o wydanie zaświadczenia został rozpoznany jeszcze przed dniem wydania wyroku (postanowienie z 4 października 2024 r.) Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).