IV SAB/Wr 92/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacja [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2017 r., sygn.. akt IV SAB/Wr 92/17 wydanego w sprawie ze skargi Fundacji [...] we W. na bezczynność Rektora Politechniki W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 92/17; II. zobowiązuje Rektora Politechniki W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 1 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Rektora Politechniki W. w rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Rektora Politechniki W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1057 (słownie: jeden tysiąc pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 1 marca 2017 r. Fundacja [...] z siedzibą we W.(zwana dalej Fundacją, stroną lub skarżącą) zwróciła się do Rektora Politechniki W. (zwanego dalej organem, podmiotem zobowiązanym lub Rektorem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie kwot uznania rachunku bankowego uczelni przelewami zewnętrznymi przychodzącymi od komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. we W. A. W. w sprawie egzekucyjnej z wniosku uczelni Km 2728/15 (kwota uznanego przelewu, data uznania, tytuł przelewu). Wobec nieotrzymania ze strony organu żadnej odpowiedzi skarżąca – pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. – wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność. Strona podniosła, że zawnioskowana przez nią informacja ma publiczny charakter, gdyż dotyczy operacji finansowych powiększających majątek uczelni publicznej oraz sprawy egzekucyjnej, której uczelnia była stroną (wierzycielem). Nie ma również wątpliwości, że organ był zobowiązany do udostępnienia wskazanej informacji ze względu na jego publiczny status. W takiej sytuacji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniesionego przez nią żądania, a także do zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rektor potwierdził powołane przez stronę okoliczności faktyczne związane ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego niezałatwieniem w ustawowym terminie. Podkreślił, że opóźnienie spowodowane było nadmiarem obowiązków służbowych. Organ dodał również, że odpowiedź została udzielona skarżącej w tym samym dniu, w którym została sporządzona skarga, tj. 10 kwietnia 2017 r. Oba dokumenty rozminęły się jednak wzajemnie, dlatego też organ nie mógł uwzględnić wniesionej przez stronę skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W chwili obecnej stała się zaś ona bezprzedmiotową, co uzasadniało – zdaniem organu – konieczność umorzenia postępowania sądowego. Do swojego stanowiska Rektor dołączył uwierzytelnioną kopię pisma z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr PRO/316/2017, którym poinformował stronę, że zawnioskowane przez nią dane nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). Stanowią one bowiem informację zindywidualizowaną, dotyczącą określonego postępowania egzekucyjnego prowadzonego z wniosku uczelni przeciwko jej dłużnikowi – konkretnej osobie fizycznej. O uznaniu tych informacji za publiczne w żadnym razie nie może – zdaniem organu – przesądzać fakt, że postępowanie egzekucyjne toczyło się z wniosku uczelni, albo że wyegzekwowane kwoty wpływały na jej rachunek bankowy. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 92/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ – pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr PRO/16/2017 – udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wniesione przez nią żądanie udostępnienia informacji publicznej. Usunął ona zatem we własnym zakresie zaistniałą bezczynność, która w takiej sytuacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił również, że w postępowaniu za skargi na bezczynność badaniu nie podlega prawidłowość podjętej w sprawie czynności lub wydanego aktu. W wywiedzionej skardze kasacyjnej, Fundacja zakwestionowała w całości wydane orzeczenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: ← art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że pisemne stanowisko organu stwierdzające niepubliczny charakter zawnioskowanych informacji stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w tym przepisie; ← art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że stan bezczynności ustaje w związku ze zdarzeniem jakim jest pismo organu informujące, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podkreśliła, że spór pomiędzy wnioskodawcą a organem co do tego czy żądana informacja jest informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy też nią nie jest, jest rozstrzygany przez sąd administracyjny właśnie na skutek skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Pismo podmiotu zobowiązanego wyrażające negatywne stanowisko co do kwalifikacji informacji publicznej daje skarżącej podstawę do wniesienia skargi na bezczynność jako jedynie możliwego i właściwego środka ochrony prawnej w tym przypadku. Pismo organu z dnia 10 kwietnia 2017 r., zawierające negację publicznego charakteru żądanych informacji nie czyni zatem bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego i nie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naruszenie wskazanego przepisu zamknęło stronie drogę do uzyskania merytorycznego orzeczenia, a więc mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że powołane przez stronę podstawy skargi kasacyjnej okazały się oczywiście usprawiedliwione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi bowiem wątpliwości pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10, z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11). Skoro w zakwestionowanym przez skarżącą wyroku z dnia 11 lipca 2017 r. nie ustalono, czy żądane przez nią dane mają charakter publiczny, opierając się w tym zakresie wyłącznie na samym twierdzeniu organu, to należało zgodzić się ze stroną, że nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania prowadzące do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z tej przyczyny, że stan bezczynności już ustał. Naruszenie to miało zaś bezsprzecznie istotny wpływ na wynik całej sprawy, także w odniesieniu do pozostałych elementów orzeczenia. W takiej sytuacji zaskarżony wyrok z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 92/17 podlegał uchyleniu w całości, o czym na podstawie powołanego już na wstępie art. 179a p.p.s.a. orzeczono w punkcie I wyroku. Przechodząc do ponownego rozpatrzenia wniesionej przez Fundacje skargi na bezczynność trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Stosownie do odesłania zawartego w ust. 4 przywołanego przepisu ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje – co do zasady – każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Nie budzi wątpliwości, że Politechnika W. jest uczelnią publiczną i stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki, a organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.). Bezsporny jest również fakt, że organy tej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że Rektor Politechniki W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia będących w jego posiadaniu informacji publicznych. Należy jednak podkreślić, że okoliczność zaliczenia organu do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie była w niniejszej sprawie kwestionowana. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena, czy żądane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną, czy też nie mają one takiego charakteru. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). W ocenie Sądu, za informację publiczną należy uznać wszelkiego rodzaju dane, które – zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – dotyczą majątku publicznego, a więc także i informacje na temat środków finansowych uzyskanych z tytułu prowadzonego postępowania egzekucyjnego względem każdego z dłużników uczelni publicznej. Trzeba jednak zauważyć, że udostępnienie danych na temat otrzymywanych przelewów nie jest w żadnym bądź razie tożsame z podaniem danych dłużnika, czy też innych informacji mogących prowadzić do naruszenia jego prywatności. Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw. Dochodząc zatem do uzasadnionego przekonania, że żądane informacje mogą naruszać prywatność osoby fizycznej, a jednocześnie nie będzie możliwe ich zanonimizowanie, podmiot zobowiązany winien rozważyć wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Rektor kwestionując w rozpoznawanej sprawie publiczny charakter żądanych informacji i z tego względu odmawiając skarżącej ich udostępnienia, pozostawał w bezczynności, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji bądź też innego rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie II sentencji. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez organ, który – co należy podkreślić – w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącą o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie III sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego, zarówno pierwszoinstancyjnego, jak i kasacyjnego, orzeczono w punkcie IV na podstawie art. 179a i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się zaś uiszczone wpisy od skargi i skargi kasacyjnej (po 100 złotych) oraz koszty zastępstwa procesowego świadczonego przed sądem pierwszej instancji przez adwokata wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (497 złotych), a w toku postępowania kasacyjnego przez radcę prawnego (360 złotych).