IV SAB/Wr 927/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi O. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi O. V. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 4 lutego 2021 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. Skarżący poinformował o zmianie adresu, zaś 10 maja 2021 r. złożył ponaglenie. W dniu 26 lipca 2021 r. Skarżący zjawił się w siedzibie organu przedkładając dodatkowe dokumenty oraz złożył odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 27 lipca 2021 r. organ administracji działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do odpowiednich służb z zapytaniem, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. organ administracji, powołując się na art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej k.p.a.) wyznaczył przewidywany termin rozpoznania sprawy na dzień 5 listopada 2021 r. Ponadto powołując się nart. 50 k.p.a. wezwał Stronę do przedłożenia opisanych w piśmie dokumentów. Pismem z tego samego dnia organ administracji przekazał ponaglenie Strony zgodnie z właściwością, informując, że zwłoka jest spowodowana napływem ogromnej ilości wniosków i problemami kadrowymi. W dniu 31 maja 2021 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Zarzucał naruszenie przepisów prawa: art. 6 w związku z art. 61 k.p.a. oraz art. 105 ustawy o Cudzoziemcach i art. 64 § 2 k.p.a oraz art. 108 ustawy o Cudzoziemcach, polegające na uchylaniu się od obowiązku wezwania Strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i wstawienia stempla w paszporcie potwierdzającego legalny pobyt oraz niewydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Strony w ustawowym terminie. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; art. 12 § 1 k.pa. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący, powołując się na art. 149 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wnioskował o stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu sprawy, poprzez niepodjęcie jakiejkolwiek czynności w sprawie pomimo wszczęcia postępowania w myśl art. 61 § 3 k.p.a. i w konsekwencji niezałatwienie sprawy z wniosku Strony w ustawowym terminie; stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący opisał przebieg postępowania wskazując na całkowitą bezczynność organu, w tym także w zakresie przekazania ponaglenia wg właściwości. Przypomniał zasady procedowania w sprawie udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, zawracając uwagę, że przyjęty przez organ tryb postępowania (także wywołany pandemią) wymusza złożenie wniosku pocztą, co opóźnia postępowanie i uzależnia wnioskodawcę od czynności organu administracji. Skarżący wskazał na regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, stwierdzając, że zostały one przekroczone, gdyż sprawa jest procedowana ponad trzy miesiące. Takie postępowanie godzi w zasady praworządności, zaufania do władzy publicznej i szybkości. Niewątpliwe organ jest bezczynny, co przekłada się na stan niepewności u Strony, to z kolei uzasadnia przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 - 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenia nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że środki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represyjnymi o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą, odnosząc się do celowego działania organu administracji, co wobec ilości procedowanych spraw nie wystąpiło w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony jednakże bezczynność nie ma rażącego charakteru. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował w sprawie ponad trzy miesiące. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości) oraz odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny, gdyż bez uzasadnionych przyczyn naruszył terminy ustawowe zastrzeżone na rozpoznania sprawy. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu stwierdzić trzeba, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że w tym przypadku zwłoka organu ma charakter kwalifikowany. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić, że przekroczenie terminów musi być znaczne i niezaprzeczalne. Nie ma zatem wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie opieszale nie podejmując żadnych czynności przez ponad trzy miesiące od złożenia wniosku (licząc na moment wniesienia skargi). Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama Strona. Jednakże, zgodnie z treścią powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa wiele czynników, w tym również okres w jakim organ administracji pozostawał w bezczynności. W tym zakresie, jakkolwiek działanie (a właściwe jego brak) organu administracji należy ocenić jako naganne, to z uwagi na upływ czasu - od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi upłynęło niecałe cztery miesiące – nie można przyjąć, że bezczynność organu administracji publicznej ma charakter rażącego naruszenia prawa. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt. II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Wykluczając, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd odstąpił do przyznania sumy pieniężnej. Takie środki w opinii Sądu winny się zasadniczo wiązać ze stwierdzeniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Podstawę prawną orzeczenia w tym względzie stanowi w art. 151 w zw. art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).