IV SAB/Wr 947/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. H. i M. M. na bezczynność Wójta Gminy Dobromierz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 kwietnia 2025 r. I. stwierdza, że Wójta Gminy Dobromierz dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 16 kwietnia 2025 r. i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy Dobromierz do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Wójta Gminy Dobromierz na rzecz K. H. i M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. K. H. i M. M. (dalej: wnioskodawcy, strona, skarżący) - wnioskiem z 16 kwietnia 2025 r. - wystąpili do Wójta Gminy Dobromierz (dalej: Wójt, organ) o udostępnienie informacji publicznej: ile złożono wniosków do Planu ogólnego ww. Gminy o zmianę przeznaczenia działek na strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną; podanie numerów działek, których dotyczą te wnioski w odniesieniu do każdej miejscowości z osobna. Pismem z 28 kwietnia 2025 r. organ poinformował wnioskodawców, że: "/.../ obecnie trwa procedura planistyczna dotycząca opracowania Planu ogólnego Gminy D. Obecnie wykonawca opracowuje projekt planu ogólnego, który w maju br. zostanie przedstawiony do zaopiniowania Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Następnie projekt dokumentu zostanie wysłany do instytucji w celu zasięgnięcia opinii oraz uzgodnień. Po przeprowadzeniu tych czynności zostaną ogłoszone konsultacje społeczne. Z przebiegu czynności, o których mowa powyżej, sporządza się dokumentację prac planistycznych składającą się m.in. z wykazu wniosków do projektu planu ogólnego, o którym mowa w art. 8k ust. 1 ustawy, którego wzór określa załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2758 ze zm.). Wnioski złożone w procedurze planistycznej stanowią element procesu tworzenia aktu planistycznego, który jest w toku. Pełna informacja o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniosków zostanie przedstawiona w uzasadnieniu do projektu planu podczas publicznego wyłożenia/konsultacji społecznych, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W odpowiedzi na pismo Wójta - w piśmie z 2 czerwca 2025 r. - wnioskodawcy wskazali, że nie interesuje ich przebieg procesu tworzenia Planu ogólnego, sposób rozpatrzenia wniosków złożonych do planu i wykaz wniosków, sporządzony zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia MRiT. Podtrzymali swój pierwotny wniosek. W piśmie z 20 czerwca 2025 r. Wójt poinformował, że obecnie trwają prace nad opracowaniem projektu Planu ogólnego Gminy, w ramach których prowadzone są analizy złożonych wniosków. Informacje co do liczby wniosków, numerów działek i ich lokalizacji w poszczególnych miejscowościach, zostaną udostępnione publicznie na dalszym etapie procedury planistycznej - w szczególności w ramach wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu - konsultacji społecznych. Wówczas, zgodnie z przepisami prawa, zostanie opublikowany wykaz wniosków, który będzie stanowił część dokumentacji planistycznej dostępnej do wglądu. Wójt podniósł, iż na dzień udzielania tej odpowiedzi nie posiada gotowego dokumentu zawierającego wszystkie wskazane we wniosku informacje w formie umożliwiającej ich udostępnienie. Dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie obejmuje konieczności tworzenia nowych dokumentów lub opracowywania danych w sposób wymagający dodatkowego przetworzenia, jeśli nie jest to niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. W związku z powyższym Wójt zakomunikował, iż żądane informacje będą dostępne na późniejszym etapie procedury planistycznej oraz że o terminach i sposobie ich udostępnienia mieszkańcy zostaną powiadomieni w sposób zwyczajowo przyjęty. W skardze na bezczynność organu skarżący zarzucili, że Wójt pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej gdyż: nie udostępnił żądanych przez nich informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie przedłużył terminu udzielenia informacji publicznej i błędnie powołał się na brak obowiązku "tworzenia nowego dokumentu", podczas gdy informacja publiczna to nie tylko dokument, ale również każda informacja o sprawach publicznych, którą organ posiada, nawet jeśli wymaga zestawienia danych w prosty sposób. Motywowali, że brak żądanej formy dokumentu nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia informacji, jeśli posiada on dane umożliwiające jej udostępnienie. Skarżący wnieśli o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia ich wniosku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ew. o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Dowodził, iż nie pozostaje w bezczynności i że nie naruszył przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Podniósł, że wnioski do Planu ogólnego, których zażądali skarżący, stanowią dokumenty wewnętrzne wykorzystywane na etapie przygotowań do sporządzenia projektu Planu ogólnego, który nie został jeszcze udostępniony do publicznego wglądu. Podkreślił, że - zgodnie z art. 8k ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wykaz wniosków do projektu planu ogólnego i propozycje ich rozpatrzenia zostaną udostępnione przed rozpoczęciem konsultacji społecznych, które są przewidziane na późniejszym etapie procedury planistycznej. Zauważył, iż na tym etapie organ będzie miał obowiązek zaprezentować zainteresowanym społecznie wszystkie wnioski złożone w ramach procedury planistycznej wraz z odpowiednimi uzasadnieniami i wskazaniem, w jaki sposób zostały one rozpatrzone. Dostrzegł, że wykaz wniosków nie został jeszcze oficjalnie przyjęty, ani ogłoszony, a informacje objęte wnioskiem skarżących dotyczą dokumentów roboczych i niezatwierdzonych, których udostępnienie przed etapem konsultacji mogłoby prowadzić do nieuprawnionej ingerencji w trwające procedury planistyczne. Dodał, że wykaz wniosków oraz informacje o ich uwzględnieniu, bądź odrzuceniu, będą udostępnione wszystkim zainteresowanym na etapie konsultacji społecznych, co gwarantuje transparentność procesu i możliwość realnego udziału w procedurze planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadniona. W sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku (Wójt) jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, żądane we wniosku informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.). Plan ogólny gminy, o którym mowa w art. 13a i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2025 r., poz. 680 ze zm. - dalej: u.p.z.p.), to narzędzie planowania przestrzennego. Jest to dokument prawny o randze aktu prawa miejscowego, który obejmuje cały obszar gminy i stanowi podstawę do sporządzania planów miejscowych oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Plan ogólny określa strefy planistyczne, przyszłe przeznaczenie terenów, wyznacza obszary zabudowy oraz ustala zasady kształtowania przestrzeni i prowadzenia polityki przestrzennej w skali gminy. Stosownie do art. 13i u.p.z.p., przed sporządzeniem projektu planu ogólnego rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego, ogłasza w sposób określony w art. 8h ust. 1 o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu ogólnego oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z powyższego wynika, że w przypadku planu ogólnego chodzi o realizację zamierzeń publicznoprawnych i już choćby z tego względu wszelka informacja związana z procedurą jego sporządzania musi być publicznie dostępna, jako że proces stanowienia prawa ma charakter publiczny. Podmioty składające wnioski do projektu planu ogólnego czynią to w sprawie publicznej, zaś ich intencją jest jedynie uzewnętrznienie własnego stanowiska, którego zakres i cel determinuje publiczny walor samego zamierzenia, prowadzącego do przyjęcia aktu prawa miejscowego, względnie wprowadzenia do niego odpowiednich zmian. Z uwagi na to, stanowisk wyrażanych przez podmioty składające wnioski do planu ogólnego gminy nie można postrzegać w kategoriach korespondencji (dokumentacji) wewnętrznej. Według Sądu, żądane przez skarżących informacje zawarte we wniosku z dnia 16 kwietnia 2025 r., a dotyczące ilości wniosków złożonych do Planu ogólnego Gminy D. o zmianę przeznaczenia działek na strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (podania numerów działek, których dotyczą te wnioski w odniesieniu do każdej miejscowości z osobna), posiadają niewątpliwie walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Wójta. Dotyczą one bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co - w świetle jej przepisów - oznacza, że informacja ta zawiera informację o sposobie realizacji zadań organu. Tworzy więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i ust. 1 pkt 3 lit. c - będąc rodzajem informacji o sposobie przyjmowania aktów normatywnych i stanowienia aktów publicznoprawnych - podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). ` W tym kontekście niedopuszczalną jest taka wykładnia, wedle której wnioski do planu stają się informacją publiczną dopiero z momentem ich zamieszczenia w wykazie wniosków, a przed tym zdarzeniem stanowią tylko korespondencję wewnętrzną. Spoczywający na organie obowiązek upublicznienia treści wniosków w wykazie nie zmienia charakteru tej informacji z informacji prywatnej (wewnętrznej) na informację publiczną, bowiem informacja zawarta we wniosku do planu ogólnego od chwili jego złożenia jest informacją publiczną, jako że odnosi się do sprawy publicznej. W przypadku, gdy taki wykaz bądź projekt wykazu nie został jeszcze przygotowany, ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi udzielenie informacji zgodnie z żądaniem. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej - co do zasady - udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku (udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej) albo też odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną (w tym z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnego interesu publicznego) lub w ten sam sposób umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Poprzestanie na odmowie realizacji żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tym samym - w rozpoznawanej sprawie - oczywistą konsekwencją faktu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, była powinność udostępnia informacji zgodnie z wnioskiem z 16 kwietnia 2025 r., co jednak nie miało miejsca. Sąd - w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku - stwierdził tym samym bezczynność organu w załatwieniu wniosku, a w pkt II zobowiązał organ do rozpoznania go w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdaniu drugim sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Orzekając jak w pkt I-II sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił on inicjując postępowanie sądowe w sprawie.