IV SAB/Wr 95/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 listopada 2023 r. I. stwierdza bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna w zakresie rozpoznania pkt 2 i pkt 7 wniosku skarżącego z dnia 29 listopada 2023 r. uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna do rozpoznania wniosku strony w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna na rzecz D. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. K. jest bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Rudna w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), pismem z dnia 29 listopada 2023 r. wystąpił do Dyrektora Centrum Kultury Rudna (dalej: organ) z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 28 listopada 2023 r. Centrum Kultury Rudna zwierało umowy/umowę z panem M. G., zamieszkałym w miejscowości G.? Prosił o udostępnienie kopii przedmiotowych dokumentów. 2. Szczegółowe wyjaśnienie zasad finansowania Sekcji Motocyklowej I. przy Centrum Kultury Rudna, "ul. [...]", [...]-[...] R., e-mail: [email protected]. 3. Kopię umowy z Gminą Rudna w zakresie organizacji XV Zlotu Motocyklowego. 4. Kopię umowy z Gminą Rudna w zakresie organizacji biesiady barbórkowej w Rudnej w 2021 r. 5. Kopię umowy z Gminą Rudna w zakresie organizacji biesiady barbórkowej w Rudnej w 2022 r. 6. Kopię umowy z Gminą Rudna w zakresie organizacji biesiady barbórkowej w Rudnej w 2023 r. 7. Jakie wykształcenie oraz doświadczenie zawodowe posiada osoba zatrudniona na stanowisku Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna. Skarżący wskazał formę i adres, na który należy dostarczyć odpowiedź. Pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. organ udzielił odpowiedzi na zgłoszone pytania, wskazując: ad 1. Centrum Kultury Gminy Rudna od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 28 listopada 2023 r. nie zwierało umów z panem M. G. Ad 2. Centrum Kultury Gminy Rudna organizuje wydarzenia przy udziale Sekcji Motocyklowej I. Ad 3-6. Brak umów. Ad. 7. Informacja ta nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. Skarżący wobec błędnej argumentacji zwartej w piśmie z dnia 13 grudnia 2023 r. wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie przytoczonego wniosku lub wydania stosownej decyzji. W piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r. organ podtrzymał swoje stanowisko. W dniu 16 stycznia 2024 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucał naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegających udostępnieniu lub wydaniu decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. Zarzucał także naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawieniem obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji. Zarzucała także naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze m., dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja publiczna nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego do rozpoznania wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji w określonym ustawowo terminie. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 listopada 2023 r. niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dnia od uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Strona opisała przebieg postępowania, wskazując, że doszło do udostępnienia innej informacji niż żądał, a pisma organu nie nosiły cech decyzji. Do dnia złożenia skargi nie uzyskał informacji na pytania wskazane w pkt 2 i 7 wniosku. Odpowiedź organu na pytanie nr 2 uznał za wymijającą i mającą na celu jej nieudostępnienie. Zaś odpowiedź na pytanie 7 jest błędna, podkreślał, że Centrum Kultury Gminy Rudna, zgodnie z Uchwałą nr XXVII/187/2020 Rady Gminy Rudna z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie nadania statutu tej jednostce, wskazuje, że jest ona jednostką dotowaną z budżetu gminy. Nadto odmowa udostępnienia wskazanej w pkt 7 informacji wsparta na ochronie danych osobowych winna przybrać formę decyzji. Skarżący przytoczył poglądy orzecznictwa odnoszące się do stwierdzenia bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (także: ustawy dostępowej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący zgłasza zarzuty tylko w odniesieniu do zganień ujętych w pkt 2 i 7 wniosku. Na oba pytania organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 13 grudnia 2023 r. Powołując się na orzecznictwo organ opisał wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazując na konieczności jasnego formułowania żądania. Jeżeli wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, nie nazwał dokumentu lub nie określił kryteriów umożliwiających odnalezienie informacji w zbiorze danych, to nie można takiego wniosku traktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że przedmiotem informacji publicznej może być informacja o zaistniałych faktach, musi też być utrwalona w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego stanu rzeczy, nie zaś zmierzać do jej wytworzenia. W opinii organu udzielił on odpowiedzi zgodnego z wnioskiem Strony, nie jest rolą organu dostosowywanie przedmiotowej odpowiedzi do oczekiwań wnioskującego. Odnosząc się do pytania nr 7 (błędnie oznaczonego w odpowiedzi jako 4) organ wskazał, że dyrektor instytucji kultury nie jest funkcjonariuszem publicznym, a zatem informacje o jego wykształceniu nie stanowią informacji publicznej, są one zawarte w dokumentach pracowniczych, a te mają charter prywatny i nie podlegają udostępnieniu. Wobec tego organ nie pozostawał w bezczynności, co uzasadniał odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W piśmie procesowym złożonym w dniu 18 marca 2024 r. Strona podtrzymała skargę. W opinii Skarżącego udzielona przez organ odpowiedź nie odnosiła się do jego pytania, którego nie sposób uznać za nieprecyzyjne. Skarżący oczekiwał wyjaśnienia funkcjonowania sekcji (organizację imprez dla członków tej sekcji: bale karnawałowe, zakup logowanych koszulek, czapek, gadżetów dla członków tej sekcji). Odpowiedź nie odnosiła się do sedna wniosku, a zatem miała charakter wymijający i niezgodny z wnioskiem, co świadczy o bezczynności organu. Skarżący podkreślał, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia społeczności lokalnej, gdyż członkowie tej sekcji mają powiązania polityczne i służbowe z Wójtem Gminy, Strona opisała te relacje. Skarżący nie podzielał argumentacji także w odniesieniu do drugiego ze spornych pytań, gdyż w jego opinii dyrektor instytucji kulturalnej jest funkcjonariuszem publicznym, odpowiada za funkcjonowanie jednostki, dystrybuowanie środków publicznych, podejmuje decyzje dotyczące osób trzecich. Tym samym na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. brak podstaw do wyłączenia jawności informacji dotyczących jego osoby z uwagi na ochronę prywatności. Żądane informacje są Skarżącemu niezbędne do oceny kompetencji posiadanych przez ww. osobę, jeśli zaś organ uważa, że dane te winny podlegać ochronie powinien wydać decyzję umożliwiając Stronie złożenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należy uwzględnić, bowiem stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 13 grudnia 2023 r. – wbrew wymogom prawa – nie jest prawidłowe. Odnotowania wymaga, że spór dotyczy wyłącznie dwóch pytań zawartych we wskazanym wniosku oznaczonych nr 2 i 7, w pozostałym zakresie Skarżący nie zgłaszał uwag. Sporne zagadnienia dotyczyły zasad finansowania Sekcji Motocyklowej I. przy Centrum Kultury Rudna oraz wykształcenia i doświadczenia zawodowego osoby zatrudnionej na stanowisku Dyrektora Centrum Kultury Gminy Rudna. W opinii Skarżącego oba pytania dotyczą spraw publicznych i sposób ich sformułowania nie nastręcza trudności. Zdaniem organu wątpliwości budzi precyzyjność pytania ujętego w pkt 2, zaś informacja wskazana w pkt 7 nie stanowi informacji publicznej, gdyż dyrektor centrum kultury nie jest funkcjonariuszem publicznym. Rozpoznając tak nakreślony spór trzeba przyznać rację Stronie, zarówno sposób sformułowania wniosku jak i charakter informacji wskazują na konieczność ich rozpoznania w trybie ustawy dostępowej. W sprawie wystąpiły zarówno przesłanki podmiotowe jaki przedmiotowe rozpoznania wniosku Skarżącego w ww. trybie. Na podstawie 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Centrum Kultury Gminy Rudna jest gminną instytucją kultury, utworzoną przez Gminę Rudna na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194 - dalej jako: u.o.p.d.k.). Posiada osobowość prawną i zgodnie z Uchwałą Rady Gminy z dnia 23 grudnia 2020 r. nr XXVIII/187/2020 w sprawie nadania statutu Centrum Kultury Gminy Rudna samodzielnie gospodaruje przydzieloną i nabytą częścią mienia (dalej: Statut). Zgodnie z § 6 Statutu podstawowym zadaniem Centrum Kultury Gminy Rudna jest zaspokajanie potrzeb i aspiracji kulturalnych społeczeństwa poprzez tworzenie i upowszechnianie różnych dziedzin kultury (...). Centrum realizuje zadania w dziedzinie wychowania, edukacji, upowszechniania kultury, sztuki, wiedzy, nauki, czynnego wypoczynku, rekreacji, turystyki, których celem jest pobudzanie społeczności gminy do aktywnego uczestnictwa w kulturze i współtworzenie jej wartości. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym (ust. 1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Niewątpliwe zatem Centrum Kultury Gminy Rudna jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. realizującym zadania publiczne i gospodarującym majątkiem publicznym. Jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Taki charakter mają żądane przez Skarżącego informacje opisane w pkt 2 i 7 wniosku z dnia 29 listopada 2023 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Rozwinięcie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. określający katalog spraw kwalifikowanych jako informacje publiczne, zwarty w nim zakres ma charter otwarty. Wykładnia tych przepisów ugruntowana w poglądach orzecznictwa, stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Jak też informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z zapisów tych wprost wynika, że informacja o zasadach finansowania innych podmiotów – Sekcji Motocyklowej I. przy Centrum Kultury Gminy Rudna – mieści się w zakresie gospodarowania majątkiem publicznym. Zatem w tym zakresie wniosek Skarżącego winien zostać rozpoznany. Sąd nie podziela poglądu organu, że pytanie Skarżonego nie było precyzyjne, jego treść nie nastręcza żadnych wątpliwości o jakie dane występuje. Zaś fakt, że odpowiedź będzie wymagała wytworzenia nowej informacji nie przekreśla charakteru samej informacji jako publicznej, w takiej sytuacji w grę wchodzi ustalenie, czy jest informacja prosta, czy przetworzona, co musi rozważyć organ ponownie rozpoznając wniosek Strony. Także brak opisanych w pytaniu działań organu nie zwalnia go od wskazania, że takich czynności nie podejmuje. Odpowiedź organu na wniosek w trybie ustawy dostępowej powinna odpowiadać rzeczywistym przyczynom braku możliwości udzielenia informacji, musi wyjaśniać konkretne przesłanki postępowania organu i to w sposób jasny i czytelny, gdyż podlega kontroli sądowej, powinna zatem taką kontrolę umożliwić. W tej sprawie odpowiedź organu wymogów tych nie spełnia. Ma rację Skarżący, że w istocie odbiega od istoty pytania, nie odpowiadając na nie. Skarżący nie pytał bowiem o fakt organizowania wydarzeń przy udziale Sekcji Motocyklowej I. ale o zasady finansowania tej Sekcji przez organ. Rację ma również Skarżący, że informacja odnosząca się do doświadczenia zawodowego i wykształcenia osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora gminnego centrum kultury ma walor informacji publicznej, gdyż dotyczy osoby wskazanej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 u.o.p.d.k. dyrektor domu kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi winien być postrzegany szeroko. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Oznacza to, że osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej, są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo "Wolters Kluwer", Warszawa 2016). W orzecznictwie przyjmuje się także, że dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem czy pełnioną funkcją, stanowią informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji ale także formy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Dotyczy to także informacji związanych z wykonywaną funkcją, a taki charakter mają żądane przez Skarżącego dane dotyczące wykształcenia, czy doświadczenia. W świetle powyższego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zobowiązany na mocy art. 4 u.d.i.p. nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w CBOSA). Co istotne, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też forma, czy zakres informacji nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie, jak dowiedziono, organ zobowiązany jakkolwiek w zakreślonym ustawowo terminie odniósł się do wniosku Skarżącego, jednak sposób działania organu nie odpowiada wymogom stawianym przez ustawę, co skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu w zakresie wskazanych punktów wniosku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd był zobowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Podejmował on działania i choć sposób wykładni spornych w sprawie przepisów nie odpowiada prawu nie może stanowić podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W tych okolicznościach Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a stwierdził bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 29 listopada 2023 r. w zakresie pkt 2 i 7 wniosku, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony we wskazanym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.