IV SAB/Wr 950/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. (dalej: strona, skarżący) - pismem z 25 września 2024 r. – wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: wojewoda, organ) w sprawie wydania zaświadczenia w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze skargi i akt administracyjnych sprawy, pismem z 2 września 2024 r. (data wpływu do organu: 3 września 2024 r.) strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku pobytowego. Następnie, pismem z 17 września 2024 r. strona skierowała do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze do Sądu skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Strona uzasadniła żądania i zaprezentowała stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 20 września 2024 r. wojewoda odmówił wydania wspomnianego zaświadczenia. Odpis postanowienia doręczono skarżącemu w dniu 30 września 2024 r. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1- 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna. Przy tym brak jest także podstaw do zastosowania w tego rodzaju sprawach art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm.), w tym art. 100c ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 784/23 i II OSK 785/23 - wszystkie powołane orzeczenia są dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć też trzeba, że w uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie orzekający w sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2022 r., II OSK 1794/21 (oraz w powołanych tam orzeczeniach), iż "należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne – pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osoby upoważnionej i - drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. (...) powołane uchwały (w tym uchwała II OPS 5/19) będą miały zastosowanie do spraw, w których skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi". W związku z powyższym, Sąd uznał skargę za dopuszczalną, pomimo to, że została ona wniesiona w dniu 25 września 2024 r., czyli już po wydaniu postanowienia przez organ (20 września 2024 r.), lecz przed jego doręczeniem skarżącemu (30 września 2024 r.). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarga jest zasadna, gdyż - na dzień jej wniesienia - organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenia termin na załatwienie sprawy został określony w wyżej przywołanym art. 217 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w dniu 3 września 2024 r. wpłynął do organu wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku pobytowego. Termin na załatwienie sprawy – zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. – upływał więc z dniem 10 września 2024 r. Pismo pozostawiono jednak bez reakcji organu. Wobec tego, pismem z 17 września 2024 r. strona złożyła ponaglenie, a następnie pismem z 25 września 2024 r. skargę na bezczynność organu. Postanowieniem z 20 września 2024 r., doręczonym skarżącemu w dniu 30 września 2024 r., czyli po wniesieniu skargi, wojewoda odmówił wydania zaświadczenia. Z wyżej wskazanych przyczyn, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która miałaby miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Wojewoda wydał bowiem postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Wprawdzie miało to miejsce po wniesieniu ponaglenia i skargi, lecz przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie było znaczące. Z uwagi na wydanie w sprawie postanowienia, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, stąd nie uwzględnił jego wniosku i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Tutaj Sąd zważył na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności i po wniesieniu skargi wydał stosowne postanowienie. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że skarga na bezczynność dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd ocenił, że zastosowanie w sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Zważywszy na okoliczność, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.