IV SAB/Wr 964/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Wójta Gminy Marciszów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Marciszów do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2022 r. w zakresie punktu trzeciego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Marciszów w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2022 r. w zakresie punktu trzeciego i orzeka, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Marciszów na rzecz skarżącego C. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. W. (dalej: skarżący), wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2022 r. data wpływu do Wójta Gminy Marciszów (dalej: Wójt, organ) za pomocą usługi e-puap, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), wystąpił o udostępnienie informacji publicznej tj.: 1) Od jakiego czasu działki nr. [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...],[...]/[...] [...]/[...] obr. P. (dalej zwane "nieruchomość") stanowiące majątek Gminy Marciszów są użytkowane bezumownie; 2) Czy bezumowny użytkownik posiadał na dzień 31 maja 2022 r. tytuł prawny do nieruchomości-jeśli tak to jaki?; 3) Kto zawarł ostatnią umowę dzierżawy nieruchomości i kto użytkuje bezumownie w/w nieruchomość; 4) Jakie kroki prawne zostały podjęte przez Wójta Gminy Marciszów celem odzyskania użytkowanej bezumownie nieruchomości; 5) W jaki sposób Wójt Gminy Marciszów zabezpieczył majątek gminy w przedmiocie płatności czynszu dzierżawnego z tytułu dzierżawy w/w nieruchomości, a także wydania nieruchomości oraz jej bezumownego użytkowania. Proszę o podanie formy prawnej zastosowanego zabezpieczenia np. weksel in blanco z deklaracją wekslową, poręczenie, gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa, inny rodzaj zabezpieczenia; 6) W jaki sposób i w jakiej wysokości został ustalony czynsz z tytułu bezumownego korzystania z w/w nieruchomości i w jakiej kwocie został opłacony (stan na dzień udzielenia odpowiedzi). W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt w dniu 13 września 2022 r. w formie elektronicznej (na adres e-mail) udzielił odpowiedzi na powyższe pytania: 1) Działki położone w P. nr [...]/[...], [...]/[...], [...], [...] i [...], były użytkowane bezumownie od dnia 10 września 2021 r., działki położone w P. nr [...]/[...], [...]/[...] były użytkowane bezumownie od dnia 15 sierpnia 2021 r.; 2) Użytkownicy nie posiadali żadnych tytułów do nieruchomości; 3) Ostatnia umowa dzierżawy nieruchomości zawarta była z osobami fizycznymi, mieszkańcami Gminy Marciszów. Te same osoby użytkują bezumownie w/w nieruchomości; 4) Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. tut. urząd przypomniał bezumownym użytkownikom o fakcie naliczania im opłaty z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości oraz poinformował, że jeśli do dnia 31 sierpnia 2022 r. nieruchomości nie zostaną wydane, sprawa zostanie skierowana na drogę sądową. Pismem z dnia 1 września 2022 r. poinformowano użytkowników, że w związku z przeprowadzoną w dniu 31 sierpnia 2022 r. wizją przedmiotowych nieruchomości i ustaleniem, że zboże ze wszystkich działek zostało zebrane, a na działkach jest ściernisko, uznano, że od dnia 1 września br. przedmiotowe grunty Gmina Marciszów objęła w posiadanie i nie będzie ponosiła odpowiedzialności za naruszenie tego posiadania (ewentualne zasiewy) i związane z tym szkody; 5) Nie ustanowiono zabezpieczenia; 6) Wynagrodzenie za bezumowne korzystanie zostało ustalone: za okres od zakończenia umowy dzierżawy do dnia 31 października 2021 r. w wysokości dotychczasowego czynszu, a od 1 października 2021 r. w wysokości dwukrotności dotychczasowego czynszu. Na dzień udzielenia odpowiedzi wynagrodzenie nie zostało opłacone. Pismem z dnia 15 września 2022 r. skarżący wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej (pkt 3 wniosku) podnosząc, że organ udzielił niepełnej odpowiedzi o tym kto zawarł ostatnią umowę dzierżawy nieruchomości i kto użytkuje bezumownie w/w nieruchomość. Trudno bowiem uznać, że odpowiedź stanowi informacja, że umowę zawarły osoby fizyczne - mieszkańcy Gminy Marciszów i to oni użytkują bezumownie nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącego, wobec czego nie doszło do bezczynności. W odniesieniu do pkt 3 są to mieszkańcy gminy, którzy wcześniej dzierżawili te grunty – co umożliwia identyfikację osoby/osób stosownie do art. 4 pkt 1 RODO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zatem w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie. Powyższe oznacza zbadanie czy organ jest właściwym adresatem wniosku obowiązanym do jego rozpoznania, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, wreszcie, czy podjęto przewidziane prawem czynności, tak co do formy i treści, w zakreślonym terminie. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej i dotyczące sfery jego działalności. Rozważając opisane wymogi nie ma sporu, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Kolejną sporną między stronami kwestą jest ustalenie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej i dotyczące sfery jego działalności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 f) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Nie ulega wątpliwości, że informacja o sposobie gospodarowania mieniem gminy stanowi informację publiczną, co wynika wprost z treści powołanego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że żądana przez niego informacja ujęta we wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. (pkt 3), a dotycząca umowy dzierżawy nieruchomości, bezumownego użytkowania nieruchomości posiada przymiot informacji publicznej. Skoro tak, to podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem nie wszystkie informacje o charakterze informacji publicznej podlegają udostępnieniu. Ograniczeniu, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy m.in. informacji odnoszące się do osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych, chyba że wyraziły one zgodę na ujawnienie danych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zatem jeśli w sprawie zaistniały podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej zadaniem organu jest podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji. Wobec stwierdzenia, że żądane przez skarżącego informacje w ocenie Sądu - odmiennie niż przyjął to organ - stanowią informację publiczną, należało konsekwentnie uznać, że organ jako podmiot zobowiązany pozostaje w stanie bezczynności. Jak bowiem wynika z akt sprawy Wójt do dnia wniesienia skargi i wyrokowania przez Sąd nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku pkt 3. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd obowiązany jest ocenić, czy bezczynność organu miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując na wykładnię spornych w sprawie przepisów, fakt, że Sąd nie podziela argumentacji nie jest dostateczną podstawą do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania określonego aktu, interpretacji albo do dokonania określonej czynności. Na tej podstawie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony we wskazanym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.