IV SAB/Wr 974/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi: Y. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.200 (słownie: dwa tysiące dwieście) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 8 czerwca 2021 r.) skarżąca Y. V. (dalej: skarżąca, strona,) wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W treści skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podnosząc zarzut przewlekłości oraz zarzuty naruszenia art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3. oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Na tle przedstawionej w skardze argumentacji strona wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł, oraz ewentualnie, wymierzenie organowi grzywny w tej samej wysokości; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę na olbrzymią ilość wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy wnieśli do Wojewody Dolnośląskiego na przestrzeni lat 2018-2020. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 7 grudnia 2018 r. (!). Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na za-kończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pierwszą czynność procesową ukierunkowaną na załatwienie sprawy Wojewoda Dolnośląski podjął dopiero w dniu 28 września 2020 r. i niewątpliwie, nastąpiło na skutek pisma strony z dnia 3 sierpnia 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 5 sierpnia 2020 r.), noszącego cechy ponaglenia i zatytułowanego "wniosek o wszczęcie postępowania". Jak wynika z akt, wspomnianą czynność procesową organu stanowiło zredagowanie do strony pisma z dnia 28 września 2020 r., wzywającego ją, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu w dniu 23 października 2020 r., oraz, na podstawie, art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sposób wskazany w tym wezwaniu, w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak również wynika z akt administracyjnych, strona w dniu 25 września 2020 r. stawiła się w siedzibie organu, złożyła odciski linii papilarnych oraz przedstawiła kserokopie stron paszportowych. Kolejne dokumenty złożyła w październiku i grudniu 2020 r. Od tego czasu, jedyną aktywnością procesową organu jaka wynika z akt administracyjnych było przekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Powyższa konstatacja oznacza, że organ nie dokonał oceny wniosku pod kątem uzupełnienia jego braków formalnych po tym, jak strona odpowiedziała na wezwanie organu z dnia 28 września 2021 r., co było jego powinnością. Tymczasem, od oceny organu, że wniosek spełnia warunki formalne zależał dalszy kierunek procedowania w sprawie. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a, co w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnia zarzut skargi dotyczący prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w sposób przewlekły. W sprawie, Sąd oczywiście uwzględnił okres czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych z powodu COvid-19, niemniej fakt ten w okolicznościach faktycznych sprawy nie miał wpływu na kierunek rozstrzygnięcia Sądu. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzania postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w punkcie II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z powodu niewystarczającej obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu". Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku WSA w Krakowie z 19 września 2017 r., II SAB/Kr 156/17, LEX nr 2391706, zauważając, co następuje: "Z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, finansowe, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 k.p.a. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.200 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w punkcie V sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. Odnosząc się do wyrażonego w skardze alternatywnego żądania wymierzenia organowi grzywny należy wskazać, że celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. W ocenie Sądu, przyznana stronie od organu suma pieniężna stanowić będzie w danych okolicznościach faktycznych dostateczny środek prewencyjno-represyjny. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę kosztów postępowania składał się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.