IV SAB/Wr 974/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2021 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala dalej idącą skargę, IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 lipca 2021 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek A. S., obywatela U., o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu 1 października 2021 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 27 października 2021 r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych wraz z kserokopią stron paszportu oraz do dostarczenia dokumentów. Organ skierował również zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. W dniach 8 marca 2023 r., 10 kwietnia 2024 r., 24 czerwca 2024 r. i 30 sierpnia 2024 r. strona wniosła ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. W dniu 10 września 2024 r. organ wezwał stronę do dostarczenia dokumentów. W dniu 25 września 2024 r. strona ponownie wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. W dniu 25 września 2024 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 w związku z art. 35 § 1 - 3 oraz z art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 14 dni, - orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że bezczynność organu wpływa negatywnie na samopoczucie skarżącego, rodzi niepewność i obawę co do sytuacji prawnej strony na terytorium RP, uniemożliwia planowanie życia w Polsce. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 października 2024 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 223 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020, poz. 35, dalej: u.o.c., tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez stronę skarżącą do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210. Natomiast stosownie do art. 210 ust. 1 postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Zgodnie z art. 210 u.o.c. ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie natomiast z art. 223 u.o.c. do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Bezspornie zatem w chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej przez stronę skarżącą termin załatwienia sprawy wynosił 3 miesiące. W sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 27 lipca 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z kolejnymi zmianami ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) powyższe zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw obowiązuje również w momencie wyrokowania. Należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie od 15 kwietnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 242/23), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który wpłynął do organu w dniu 27 lipca 2021 r. Termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 27 października 2021 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwsze czynności w sprawie organ wykonał w dniu 1 października 2021 r. Czynnościami tymi było zwrócenie się o informację do organów Policji, ABW i SG oraz wezwanie strony skarżącej do osobistego stawiennictwa w organie i do dostarczenia dokumentów, niezbędnych do załatwienia wniosku. Następną czynność –wezwanie do dostarczenia dokumentów – organ dokonał w dniu 10 września 2024 r., tj. po upływie blisko 3 lat od dokonania poprzedniej czynności. Należy jednak mieć na uwadze zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy od 15 kwietnia 2022 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ w okresie od 1 października 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. nie wykonał już żadnej czynności w sprawie, poza odebraniem w dniu 27 października 2021 r. odcisków linii papilarnych strony. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji prowadzi tak długo postępowanie i w okresie od 1 października 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz w ustawie o cudzoziemcach. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw od 15 kwietnia 2022 r., Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie stosownego orzeczenia, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie uznał za zasadne przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł i skarga w tym zakresie została oddalona (pkt III sentencji wyroku). Podane przez stronę okoliczności (negatywny wpływ na samopoczucie, obawa i niepewność) nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej od organu, zwłaszcza mając na uwadze zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw od 15 kwietnia 2022 r. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa 17 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.