IV SAB/Wr 981/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 maja 2025 r. I. stwierdza bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w zakresie rozpoznania pkt 1b i pkt 3b wniosku skarżącego z dnia 17 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność w zakresie rozpoznania pkt 1b wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś bezczynność w zakresie rozpoznania pkt 3b wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do rozpoznania pkt 1b i pkt 3b wniosku, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz S. Ć. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. Ć. jest bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 17 maja 2025 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 10 sierpnia 2025 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucał naruszenie: art. 61 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej; art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i nieudzielenie merytorycznej odpowiedzi na wniosek; art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i udzielenie odpowiedzi pozbawionej merytorycznej treści, co stanowi formę bezczynności; art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz unikanie udzielenia wyczerpujących informacji. Wnioskował o zobowiązanie organu do rozpoznania w całości jego wniosku z dnia 17 maja 2025 r., poprzez udzielenie odpowiedzi na wszystkie zadane pytania, tj. 1b i 3b, w tym udostępnienia kopii wszystkich dokumentów, o które wnioskował, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Domagał się także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Strona wskazała, że w dniu 2 kwietnia 2025 r. złożyła do Burmistrza Gminy Trzebnica interpelację dotyczącą nieformalnych wyjazdów do miasta U. na S. oraz procesu nawiązywania partnerstwa między miastami. Wg informacji pozyskanych z oficjalnych stron Gminy U., proces ten miał trwać od 2017r. W odpowiedzi z dnia 22 kwietnia 2025 r. organ udzielił częściowych informacji, zaznaczając, że mogą być one niepełne, gdyż pracownik zajmujący się tymi kontaktami zakończył pracę w urzędzie. W odpowiedzi wskazano, że w wyjazdach uczestniczyły osoby niepełniące funkcji publicznych. Uznając, że odpowiedź jest niepełna Skarżący pismem z dnia 17 maja 2025 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej obejmującej szczegółowe dane dotyczące ww. sprawy, w tym stanowisk i zadań osób, które nie pełniły funkcji publicznych oraz kopii wszelkich dokumentów dotyczących kontaktów z miastem U. Pismem z dnia 2 czerwca 2025 r. Stronę poinformowano o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia 17 lipca 2025 r. W tej dacie Skarżący otrzymał od organu pismo, które stanowi jedynie pozorną odpowiedź na jego wniosek. Informacje nie tylko są niepełne ale w kluczowym punkcie stanowią bezprawną odmowę ich udzielenia. W istocie organ uchyla się od odpowiedzi, co dowodzi jego bezczynności. Powołując się na obawę identyfikacji pracownika, niepełniącego funkcji publicznych, organ odmówił podania jego stanowiska służbowego, zaś w zakresie udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów wskazał, że wobec braku precyzji wniosku nie stanowi on informacji publicznej. W opinii Skarżącego jego wniosek był precyzyjny, wskazywał na przykładowy, otwarty katalog dokumentów, które organ był zobowiązany udostępnić lub jeśli istnieją ku temu podstawy prawne odmówić wydając w tym zakresie decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że dniu 17 lipca 2025 r. odpowiedział w na wniosek Strony. Uzasadniając poprawność udzielonych wyjaśnień powołał się na orzecznictwo stwierdzając, że pytanie Strony o podanie stanowiska służbowego dotyczyło osoby niepełniącej funkcji publicznej w rozumieniu wypracowanym przez orzecznictwo, a zatem informacje te z uwagi na prywatność osoby fizycznej podlegają ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zakresie wniosku o udostępnienie dokumentów związanych z kontaktem z miastem U. organ wskazał, że żądanie sprowadza się do wniosku o udostępnienie otwartego niesprecyzowanego zbioru materiałów, a tak sformułowany wniosek nie wskazuje na konkretne informacje publiczne, których udostępnienia domaga się Strona. Okoliczność ta, w świetle powołanego orzecznictwa, wskazuje na nieprecyzyjność i ogólność wniosku, a zatem na stwierdzenie, że nie dotyczy on informacji publicznej. Wraz z odpowiedzią na skargę organ nadesłał akta sprawy, z których wynika, że pismem z dnia 17 maja 2025 r. Skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej. W podstawie prawnej pisma wskazał na art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nawiązując do odpowiedzi uzyskanej od organu na interpelację z dnia 2 kwietnia 2025 r. i udzielonej w dniu 22 kwietnia 2025 r. odpowiedzi organu. 1. W odniesieniu do wyjazdu delegacji Gminy Trzebnica do U. na S. w dniach 8 sierpnia 2019 r. -1 3 sierpnia 2019 r., w której uczestniczyła osoba niepełniąca funkcji publicznej Skarżący prosił o podanie: a) pełnej nazwy jednostki organizacyjnej, w której osoba ta była pracownikiem, b) stanowiska służbowego, które osoba ta zajmowała w tym czasie. c) obszarów tematycznych i zadań, za które osoba ta była odpowiedzialna podczas wyjazdu. 2. W odniesieniu do wyjazdu delegacji Gminy Trzebnica do U. na S. w dniach 9 marca 2017 r. – 13 marca 2017 r., prosił o podanie informacji dotyczących pani B. S. W związku z faktem, że nie pełniła ona wówczas funkcji D., prosił o wskazanie: a) nazwy stanowiska służbowego, miejsca zatrudnienia (z podaniem pełnej nazwy) lub funkcji jaką pełniła w Urzędzie Gminy Trzebnica lub jednostkach jej podległych, b) obszarów tematycznych i zadań, za które była odpowiedzialna podczas tego wyjazdu. 3. W odniesieniu do pracowników Urzędu Gminy Trzebnica odpowiedzialnych za kontakty z miastem U., prosił o podanie: a) dla każdego byłego i obecnego pracownika: • imienia i nazwiska, • nazwy stanowiska służbowego, • dokładnych dat (od-do) odpowiedzialności za te kontakty, • wskazania, czy istniały formalne dokumenty (np. zakresy obowiązków, upoważnienia) określające tę odpowiedzialność, a jeśli tak, to o ich kopię. b) Informacji jakie dokumenty (inne niż w odpowiedzi na zapytanie/interpelację Skarżącego) posiada Urząd Gminy Trzebnica, które dotyczą kontaktów z miastem U. (np. notatki ze spotkań, korespondencja, plany współpracy, podpisane porozumienia, memoranda i inne) wraz z udostępnieniem kopii tych dokumentów. Prosił o przesłanie odpowiedzi i skanów dokumentów na wskazany adres elektroniczny. Pismem z dnia 2 czerwca 2025 r. organ poinformował Skarżącego o braku możliwości realizacji wniosku w terminie 14 dni, wyjaśniając przyczyny zwłoki wyznaczył termin odpowiedzi na 17 lipca 2025 r. W tej dacie sporządził pismo stanowiące odpowiedź na wniosek Skarżącego. W jego treści wyjaśnił, że: Ad 1a) Jest to pracownik jednostki organizacyjnej Gminy Trzebnica, tj. Z. w T. Ad 1b) Wskazanie stanowiska służbowego z uwagi na ilość osób zatrudnionych w Z. w T. pozwoli na zidentyfikowanie z imienia i nazwiska osoby, która nie pełni funkcji publicznej – w związku z tym żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i jako taka nie może zostać udostępniona. Ad 1c) Nie sporządzono i w trakcie wyjazdu nie był realizowany żaden podział "obszarów tematycznych i zadań", za które odpowiedzialni byli poszczególni uczestnicy wyjazdu. Ad 2) Pani B. S. w okresie wskazanym we wniosku była pracownikiem U. w T. zatrudnionym na stanowisku D. Nie sporządzono i w trakcie wyjazdu nie był realizowany żaden podział "obszarów tematycznych i zadań", za które odpowiedzialni byli poszczególni uczestnicy wyjazdu. Ad 3a) Pan D. B. – S. oraz Pan J. S. –N. w T. Wskazane osoby realizowały czynności w zakresie nawiązania współpracy z miastem U. w czasie trwania zatrudnienia w U. w T., przy czym powierzenie realizacji tych czynności nastąpiło w formie polecenia służbowego i nie musiało zostać sformalizowane w formie dokumentu – w związku z tym wskazanie dokładnych dat odpowiedzialności tych osób za kontakty nie jest obiektywnie możliwe. Ad 3b) Żądanie wniosku jest w zakresie niezrozumiałe (nieprecyzyjne) i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. W dniu 1 września 2025 r. Skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę, w całości podtrzymując dotychczasowe zarzuty, argumentację i wnioski zawarte w skardze. Stwierdzał, że stanowisko organu jest chybione i nie obala zarzutów bezczynności. Działanie organu polegające na udzieleniu odpowiedzi pozornych i wymijających stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i godzi w fundamentalne zasady transparentności życia publicznego. W opinii Skarżącego organ nie rozumie pojęcia bezczynności na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, ta obejmuje także sytuacje braku załatwienia sprawy w przewidzianej prawnie formie. Ustawa wskazuje na dwie drogi rozpoznania wniosku: udostępnienie informacji w postaci czynności materialno-technicznej oraz wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji lub umarzającej postępowania. Pismo organu nie spełnia żadnego z ww. kryteriów stanowiąc pozorną odpowiedź będącą w istocie – w zaskarżonych punktach - odmową udostępnienia informacji w niewłaściwej formie. Takie postępowanie uniemożliwia Stronie merytoryczne kwestionowanie odpowiedzi, gdyż nie stanowi ona decyzji. Tym samym organ dopuścił się bezczynności. Odnosząc się do poglądu organu, co do odmowy ujawnienia stanowiska służbowego Skarżący wywodził, że udział pracownika Z. w służbowym wyjeździe, finansowanym ze środków publicznych stanowił działanie w sferze publicznej i w celu realizacji zadań publicznych – nawiązanie współpracy partnerskiej. Takie czynności wykraczają poza "czynności usługowe". Udział w delegacji na rzecz gminy sam w sobie jest realizacją funkcji publicznej, a informacja o tym jest informacją publiczną. Odmawiając udostępnienia tej informacji organ uniemożliwia ocenę, czy rola tej osoby w istocie była pomocnicza. Chroniąc prywatność takiej osoby organ uniemożliwia społeczną kontrolę nad wydatkowaniem środków publicznych. Odnosząc się argumentacji organu, co do niezrozumiałości wniosku Skarżący podnosił, że stanowi ona jawną próbę uchylenia się od obowiązku i rażącą manipulację prawną. Treść wniosku była jednoznaczna, Strona wyraźnie wskazała o jakie dokumenty wnioskuje, a powołanie się przez organ na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 7/13 świadczy o złej woli. Uchwała ta dotyczy innego problemu – żądania udostępnienia całości akt zakończonego postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuraturę, co Strona objaśniała w treści pisma. W podsumowaniu Skarżący stwierdził, że pogląd organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę jest bezzasadny zarówno w aspekcie proceduralnym jak i merytorycznym, jego działania stanowią rażące naruszenie prawa i wykazują intencjonalne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Organ nie załatwił wniosku Strony zgodnie z prawem, a powoływanie się na błędne interpretacje przepisów i orzecznictwo stanowi próbę ich obejścia i uniknięcia transparentności. Wobec tego Skarżący podtrzymał wnioski zwarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie. Stan bezczynności oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy, w zakreślonym prawem terminie, informacji ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna. Przypomnieć bowiem trzeba, że sama czynność udostępnienia informacji publicznej nie podlega kontroli sądowej, drogą oceny legalności podjętych przez organ działań jest wyłącznie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 125/21, dostępny w: CBOSA). Skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego można wnieść również wtedy, gdy wnioskujący o dostęp do informacji uważa – wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej. Jedynie bowiem w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu zobowiązanego co do kwalifikacji żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 423/20, dostępny w CBOSA). W kontekście nakreślonych granic działania Sądu oceniając skargę na bezczynność należy ustalić czy podmiot będący adresatem wniosku Strony jest ustawo zobowiązany do jego rozpoznania oraz czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przy czym w rozpoznawanej sprawie ustalenia te będą zawężone do zaskarżonych pkt wniosku, tj. 1b i 3b. W pozostałym zakresie Skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń obejmując skargą wskazane informacje. Dokonując zatem kontroli działalności organu w zakreślonych granicach, wg podanych kryteriów, jako bezsporne należy ocenić istnienie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie w tym gronie mieści się organ wykonawczy gminy jakim jest wójt gminy. Odnosząc się do kolejnego z elementów, który winien być poddany ocenie – charakter żądanych informacji, to w opinii Sądu zasadniczo żądane przez Skarżącego dane stanowią informację publiczną, co wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn.. akt IV SA/Po 652/07, dostępne w CBOSA). Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie w dostępie do żądanych informacji organy wywodzą z dwóch podstaw. Pierwsza dotyczy obawy ujawnienia danych osobowych pracownika, który brał udział w delegacji zagranicznej, zaś druga odnosi się do sposobu formułowania zapytania, które w opinii organu nie jest zrozumiałe, a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych podstaw, nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące służbowych wyjazdów mieszczą się w pojęciu informacji publicznej i w tym zakresie organ nie formułuje odmiennych tez. Dla porządku jedynie podać trzeba, że sprawa publiczna to sprawa związana z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019r., sygn. akt I OSK 504/18, dostępny w CBOSA). Chodzi o działalność ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Wyjazd służbowy związany jest zarówno z funkcjonowaniem podmiotu publicznego jak i dysponowaniem majątkiem publicznym. Zatem wszystkie informacje dotyczące tej sfery podgalają udostępnieniu, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 ww. jednostki prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zatem w przypadku uznania, że w sprawie zachodzą podstawy wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.do ograniczające udostępnienie informacji publicznej formą właściwą jest decyzja administracyjna. Z jej treści winno wynikać z jakich przyczyn nastąpiła odmowa, co pozwoli na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna. Wówczas to w decyzji organ winien wykazać m.in. dlaczego uznał, że osoby, których ujawnienia danych odmawia, nie zostały przez niego zaliczone do osób pełniących funkcje publiczne. W rozpoznanej sprawie organ o swoim stanowisku poinformował Skarżącego zwykłym pismem, co narusza powołane przepisy i naraża na zarzut bezczynności, gdyż jak to wskazano na wstępie rozważań niedochowanie prawem przewidzianej formy w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi o bezczynności organu. Jak wskazano wydanie w tych okolicznościach decyzji jest uzasadnione możliwością szerszej analizy podstaw działania organu i weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie kontroli sądowej. Przy czym Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd organu, że w sytuacji gdy ujawnienie pewnych danych (tu stanowiska służbowego) mogłoby doprowadzić do identyfikacji konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznych, lub nie ma związku z pełnieniem tych funkcji to informacja taka też powinna podlegać ograniczeniu. W doktrynie wskazuje się, że informacja "dotyczy osoby fizycznej" gdy przekazuje (komunikuje) coś na jej temat. Chodzi zatem o informację, która daje się powiązać z osobą, która powoduje, że możliwe jest jej odniesienie do konkretnej osoby fizycznej - zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania, przy czym identyfikacja odbywa się na podstawie całokształtu posiadanych informacji (J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Komentarz do art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, System informacji Prawnej LEX 2016). W tym zakresie organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Odnosząc się do zagadnienia kwalifikacji naruszenia prawa trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16, w Łodzi z dnia 14 października 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, dostępne w CBOSA). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie sposób dopatrywać się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku Skarżącego, udzielił mu odpowiedzi i to w terminie, błąd dotyczył formy rozpoznania wniosku, zaś fakt błędnej wykładni przepisów nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do zwykłej, nie kwalifikowanej, bezczynności, gdyż w zakreślonym prawem terminie organ nie odpowiedział na wniosek Skarżącego zawarty pkt 1b pisma z dnia 17 maja 2025 r. w prawidłowej formie, tj. decyzji administracyjnej. Wobec tego w pkt III sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się drugiej spornej w sprawie kwestii, tj. oceny prawidłowości działania organu w zakresie wniosku Skarżącego ujętego w pkt 3b pisma z dnia 17 maja 2025 r. także i w tym względzie należy uznać, że doszło do bezczynności, przy czym w tym zakresie jej kwalifikacja przybiera postać rażącego naruszenia prawa. Organ rozpoznając ww. wniosek Skarżącego stwierdził, że żądanie sprowadza się do udostępnienia otwartego niesprecyzowanego zbioru materiałów, tak sformułowany wniosek nie wskazuje na konkretne informacje publiczne, których udostępnienia domaga się Strona. Okoliczność ta w świetle powołanego orzecznictwa wskazuje na nieprecyzyjność i ogólność wniosku, a zatem na stwierdzenie, że nie dotyczy on informacji publicznej. Odnosząc się do tej wypowiedzi należy wskazać, że istotnie w piśmiennictwie i orzecznictwie funkcjonuje pogląd zgodnie, z którym niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające zwroty nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 219/15; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15; i sygn. akt III OSK 3236/23, dostępne w CBOSA). Jednakże analiza pytania Skarżącego nie pozwala na wyprowadzenie takiego wniosku. Jego żądanie jest precyzyjne, a domagał się w nim informacji jakie dokumenty (inne niż w odpowiedzi na zapytanie/interpelację) posiada Urząd Gminy Trzebnica, które dotyczą kontaktów z miastem U. (np. notatki ze spotkań, korespondencja, plany współpracy, podpisane porozumienia, memoranda i inne) wraz z udostępnieniem kopii tych dokumentów. Wniosek nie nastręcza zatem żadnych trudności w odczytaniu intencji autora, domagał się dokumentacji, precyzując definicję poprzez przykładowe wskazanie rodzaju tych dokumentów, o jakie wnioskuje, jakie są w posiadaniu organu, a dotyczą kontaktów ze wskazanym miastem, które w założeniu miało być miastem partnerskim. W tej sytuacji zarzut braku wskazania na konkretne dokumenty jakich domaga się Strona ocenić trzeba jako oczywiście chybiony. Celem wniosku o udostępnienie informacji jest pozyskanie informacji (dokumentów) dotyczących danego zagadnienia, właśnie z uwagi na ocenę transparentności działania organów zobowiązanych, społecznej kontroli wydatkowanych środków publicznych, trybu i sposobu funkcjonowania organów zarządzających majątkiem publicznym. Wnioskodawca nie musi dysponować wiedzą w zakresie konkretnych dokumentów, czy informacji, winien jedynie sprecyzować do czego konkretnie się one odnoszą. Na gruncie ustawy dostępowej brak jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18, dostępne w CBOSA). Sporny wniosek spełniał opisane kryteria, a zatem stanowisko organu nie miało jakiekolwiek uzasadnienia, gdyż jak dowiedziono sposób zredagowania żądania jest czytelny i nie budzi wątpliwości. Tym samym brak odniesienia się do jego treści skutkuje zarzutem bezczynności, która nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Pomimo jasnych wskazań organ nie podjął prawem przewidzianych działań, a ocena wniosku jako nieczytelnego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia, a to musi skutkować uznaniem, że w sposób ponadnormatywny, rażący, wykroczono poza granice prawa. Organ dysponuje szerokim wachlarzem instrumentów pozwalających na udzielenie właściwej odpowiedzi, począwszy od udostępnienia żądanych informacji, wydania decyzji w przypadkach prawem przewidzianych, a także uznania, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Nadto w orzecznictwie sądów przyjmuje się również, iż mimo, że wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom ww. ustawy, to w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poweźmie wątpliwość co do treści żądania wnioskodawcy, jest uprawniony do jego wezwania do sprecyzowania treści żądania, celem zapewnienia prawidłowej realizacji wniosku i udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Brak stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Skoro zatem podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 7692/21; z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 237/22; z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2026/23; z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2426/23, dostępne w CBOSA). Ten ostatni pogląd został przywołany jedynie informacyjnie, gdyż realia rozpoznawanej sprawy pozwalały na właściwe i jednoznaczne odczytanie wniosku Skarżącego. W pkt 3b domagał się on podania informacji dotyczących konkretnych zdarzeń (kontaktów z miastem, które miało pozyskać status miasta partnerskiego) i odnoszących się do nich dokumentów. Poza stwierdzeniem, że wniosek nie jest konkretny i czytelny organ nie wyjaśnił, w czym upatruje przyjętych wątpliwości bezpodstawnie uchylając się od właściwego rozpoznania wniosku. Uznając, że także i w tym zakresie organ dopuścił się bezczynności, gdyż w zakreślonym prawem terminie nie odpowiedział w sposób zgodny z prawem na wniosek Skarżącego zawarty w pkt 3b pisma z dnia 17 maja 2025 r. Sąd w pkt III sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.