IV SAB/Wr 99/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowy Urząd Pracy w B. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 23 listopada 2015 r. w części ,,o udostępnienie mi opinii komisji do spraw przyznawania osobie bezrobotnej środków na podjęcie działalności gospodarczej dla każdego z wniosków, które zostały zakwalifikowane do otrzymania dotacji - kartę oceny wniosków oraz oceny wniosków o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej (może być z wyłączeniem imion i nazwisk beneficjentów). Czy podstawą do przyznania/nie przyznawania środków jest karta oceny wniosków? Jakie jeszcze kryteria (poza tymi znajdującymi się na karcie oceny wniosków) bierze pod uwagę komisja decydując o przyznaniu środków"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Powiatowego Urzędu Pracy w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem przesłanym w dniu 5 listopada 2015 r. na adres poczty elektronicznej: [...], A. K. (zwana dalej strona lub skarżącą) wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w B. o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: – ile wniosków złożonych przez osoby poniżej 30 roku życia otrzymało dotacje w programie uruchomionym w październiku bieżącego roku? Ile zostało złożonych wniosków przez osoby poniżej 30 roku życia? – ile wniosków złożonych przez osoby niepełnosprawne otrzymało dotacje w programie uruchomionym w październiku bieżącego roku? – ile osób zamierzających prowadzić działalność na terenie wiejskim otrzymało dotację? Co decydowało o punktach w tej kategorii? Miejsce zarejestrowania działalności gospodarczej, czy faktyczny zamiar prowadzenia działalności gospodarczej na terenach wiejskich? – jaką liczbę punktów miał najgorzej oceniony wniosek, który otrzymał dotację? Ile było wniosków z najniższą punktacją, które otrzymały dotację? Strona skarżąca wniosła również o przesłanie protokołu z posiedzenia komisji ds. rozpatrywania wniosków, na którym zapadły rozstrzygnięcia dotyczące przyznania wskazanych wyżej dotacji. W odpowiedzi strona otrzymała informację objętą żądaniem za wyjątkiem protokołów komisji rozpoznającej wnioski o przyznanie dotacji, gdyż organ nimi nie dysponował. Kolejnym e-mailem z dnia 9 listopada 2015 r. skarżąca zwróciła się dodatkowo o podanie liczby punktów najniżej ocenionego wniosku, który otrzymał dotację oraz liczby wniosków z najniższą punktację, które otrzymały dotację, a także wskazanie jak ukształtował się próg punktowy przyznawania dotacji podczas naboru oraz czy treść wniosków i ich punktacja jest dostępna do wglądu. W odpowiedzi organ wskazał interesujące stronę statystyki oraz dodał, że treść wniosków oraz ich punktacja dostępna jest dla wnioskodawców po okazaniu przez nich dokumentu tożsamości (e-mail z 12 listopada 2015 r.). W dniu 12 listopada 2015 r. skarżąca wystąpiła o podanie podstawy prawnej odmowy wglądu do złożonych wniosków i ich punktacji. Jednocześnie stwierdziła, że jej prośba może ograniczyć się do wglądu we wnioski, które otrzymały dotację po usunięciu z nich danych osobowych (adresów, imion i nazwisk, dokładnych dat urodzenia za wyjątkiem roku) pozwalających na rzeczywistą identyfikację wnioskodawców lub poręczycieli. Podmiot zobowiązany uznał, że nie ma podstaw do udostępnienia skarżącej treści wniosków składanych przez osoby bezrobotne ze względu na ich indywidualny i osobisty charakter. Zawierają one bowiem w swojej treści szereg informacji dotyczących samego wnioskodawcy takich jak doświadczenie, czy umiejętności, czego potwierdzeniem są kserokopie stosownych dokumentów (e-mail z 16 listopada 2015 r.). W tym samym dniu skarżąca jeszcze raz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując na obowiązek udostępnienia treści wniosków, które otrzymały dotację ze środków publicznych. Podmiot zobowiązany podtrzymał swoją decyzję i odmówił skarżącej udostępnienie treści wniosków osób bezrobotnych, gdyż zaliczyć je należy wraz z załącznikami do nich oraz biznesplanami do kategorii dokumentów prywatnych (e-mail z 23 listopada 2015 r.). Skarżąca – w wiadomości z tego samego dnia – po raz kolejny zaprezentowała swój pogląd w kwestii udostępnienia żądanych informacji wskazując, że oczekuje ona jedynie dostępu do wniosków po wyłączeniu z nich wybranych danych z działów: "informacje wnioskodawcy" w zakresie danych osobowych wnioskodawców i ich osób bliskich, "dane dotyczące planowanej działalności" w zakresie poręczycieli oraz "biznesplan" w zakresie programu działania, oferowanych produktów i usług, analizy zagrożeń i konkurencji, analizy SWOT oraz podsumowania. Strona podała również, że dodatkowo oczekuje udostępnienia opinii komisji do spraw przyznawania osobie bezrobotnej środków na podjęcie działalności gospodarczej dla każdego z dofinansowanych wniosków, karty oceny wniosków oraz oceny wniosków o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej z wyłączeniem imion i nazwisk beneficjentów. Zwróciła się również z zapytaniem, czy podstawą do przyznania bądź nieprzyznania środków jest karta oceny wniosków oraz jakie jeszcze kryteria (poza znajdującymi się na karcie oceny wniosków) bierze pod uwagę komisja decydująca o przyznaniu środków. W odpowiedzi skarżony organ ponownie wskazał, że nie udostępnia do wglądu treści wniosków składanych przez osoby bezrobotne. Również i punktacja oraz ocena wniosków nie może zostać udostępniona, gdyż stanowią one integralną część wniosku (e-mail z 30 listopada 2015 r.). W kolejnym e-mailu z 1 grudnia 2015 r. dodał ponadto, że każdy wniosek jest oceniany przez komisję, która rekomenduje przyznanie im dotacji, o czym jednakże decyduje dyrektor powiatowego urzędu pracy Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wglądu do wniosków, które zostały zaakceptowane w programie dotacyjnym uruchomionym w października 2015 r. na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej; – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem złożonego wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej; – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), poprzez przyjęcie, że przedmiotem złożonego wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej; – art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pogląd organu o braku możliwości udostępnienie żądanych przez nią informacji ze względu na ich prywatny charakter nie był uzasadniony. Ani Konstytucja RP, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza dostępności do dokumentów wyłącznie urzędowych, tj. wytworzonych w ramach struktury podmiotów publicznych. Aby uznać, czy dana informacja stanowi informację publiczną, nie jest konieczne stwierdzenie, że wynika ona z dokumentu urzędowego, nie zaś z dokumentu prywatnego. Konieczne jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy dotyczy ona spraw publicznych. Podział dokumentów ze względu na stadium ich powstania nie ma znaczenia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każdy dokument będzie udostępniany w pełnym zakresie. Jeżeli bowiem określony dokument zawiera informacje dotyczące życia prywatnego osoby fizycznej, które nie są związane z jej publiczną działalnością, to dostęp do tych informacji jest ograniczony ze względu na ochronę prawa innej osoby. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi, gdyż przedmiotem złożonego wniosku były informacje publiczne, zaś adresatem żądania był podmiot zobowiązany do ich udostępnienia ze względu na wykonywane zadania publiczne i gospodarowanie mieniem komunalnym. Skarżąca dodała również, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność wnioskodawcy winna zostać wyrażona w formie decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym udostępnienie żądanej informacji ma dla niej istotne znaczenie, gdyż wiąże się z kontrolą wydatkowania środków publicznych, która obejmuje także dokumenty wiążące się z rozdysponowaniem tych środków. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżąca wniosło o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że skarżąca nie zwróciła się formalnie z żądaniem udostępnienia treści wniosków o dofinansowanie, zaś informacja o tym, kto ma dostęp do tych dokumentów, została potraktowana przez nią jako odmowa spełnienia jej żądania. W głównej jednak mierze wniosek skarżącej nie mógł zostać zrealizowany, gdyż oczekiwane dane nie stanowiły informacji publicznej. Były one bowiem dokumentami prywatnymi, podobnie jak i załączniki do nich, a także biznesplany. Stąd też wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko w niniejszej sprawie wyraziło również Stowarzyszenie [...], które przystąpiło do niniejszej sprawy w charakterze uczestnika. W ocenie organizacji społecznej wnioski składane przez osoby bezrobotne oraz ich ocena i punktacja stanowią informacje publiczną. Organ błędnie przyjął, że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione, gdyż nie są dokumentami urzędowymi. Kategoria dokumentów prywatnych – zaczerpnięta z prawa cywilnego – nie jest w niniejszej sprawie wystarczająca do ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Zaakceptowane wnioski spowodowały bowiem rozdysponowanie środków publicznych, a tym samym powinny zostać poddane społecznej kontroli. W szczególności, że dane osobowe w nich widniejące podlegały ochronie ustawowej i nie były obiektem zainteresowania skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca w szczególności danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Poza tym informacja publiczna obejmuje również dane o majątku publicznym oraz o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej i podmiotów reprezentujących jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Powiatowy Urząd Pracy w B. – jako samorządowa jednostka organizacyjne wykonująca zadania publicznej służby zatrudnienia – należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Wątpliwości budzi natomiast charakter żądanych przez stronę informacji. Na wstępie zauważyć trzeba, że wbrew stanowisku organu, skarżąca wyraziła dostatecznie jasno wolę uzyskania dostępu do informacji związanych z konkursem na dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej przez osoby bezrobotne. Należy również zaznaczyć, że stan faktyczny sprawy jest złożony i nie obejmuje oceny jednego tylko żądania skarżącej. W toku wymiany korespondencji elektronicznej strona bowiem prowadząc polemikę z organem co do możliwości dostępu do danych jednej kategorii, wnioskowała jednocześnie o udostępnienie zupełnie innych informacji, które – co prawda – były ze sobą związane, jednakże ich charakter nie był ze sobą tożsamy. Trzeba także przyznać, że podmiot zobowiązany odpowiedział skarżącej na większość z zadanych przez nią pytań. Nie udzielił natomiast odpowiedzi na dwie kwestie, które obejmowały: – dostęp do opinii komisji oceniającej wnioski zakwalifikowane do otrzymania dotacji wraz z kartą oceny oraz oceną każdego z nich, a także wyjaśnienie czy podstawą do przyznania/nieprzyznania dotacji jest karta oceny oraz jakie jeszcze kryteria brane są pod uwagę przez komisję decydującą o przyznaniu środków, a które nie wynikają z karty oceny (e-mail skarżącej z 23 listopada 2015 r.), – dostęp do treści wniosków złożonych przez osoby bezrobotne, ubiegające się o udzielenie dotacji na podjęcie działalności gospodarczej wraz z ich punktacją (e-mail skarżącej z 9 listopada 2015 r.). W ocenie Sądu żądane przez stronę informacje zawarte w treści wiadomości elektronicznej z 23 listopada 2015 r. w przedstawionym powyżej zakresie mają charakter publiczny. Dotyczą one bowiem oceny wniosków zakwalifikowanych do przyznania dotacji na podjęcie działalności gospodarczej. Skoro zaś dotacje te pokrywane były ze środków publicznych, każdy podmiot miał prawo do poznania ocen uzasadniających skierowanie pomocy publicznej na sfinansowanie takiego, a nie innego przedsięwzięcia. Zakres żądania wyrażonego w tym e-mailu pokrywa się także częściowo z kwestią poruszoną przez skarżącą w wiadomości z dnia 9 listopada 2015 r. w tej części, w której zwraca się ona o udostępnienie punktacji zakwalifikowanych wniosków. W związku z tym, że liczba uzyskanych punktów każdorazowo powiązana jest z dokonaną przez komisję oceną wniosków, również powinna podlegać ujawnieniu, jeśli oczywiście wcześniej nie została udostępniona publicznie. Z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby organ odpowiedział skarżącej na postawione przez nią pytania i zawnioskowane dokumenty w e-mailu z 23 listopada 2015 r. Za wystarczające nie można bowiem uznać informacji zawartych w treści wiadomości organu z dnia 1 grudnia 2015 r., w którym mowa jest jedynie o usytuowaniu organizacyjnym komisji, a nie o kryteriach decydujących o przyznaniu dotacji. W takiej sytuacji Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ pozostaje w bezczynności i winien rozpoznać żądanie skarżącej w tym zakresie, biorąc oczywiście pod uwagę nie tylko publiczny charakter informacji, ale także pozostałe kryteria związane z udostępnieniem informacji publicznym, w tym w szczególności konieczność zachowania prywatności osób fizycznym, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na co zasadnie zwraca uwagę przystępująca do sprawy organizacja społeczna. Mając zatem na uwadze, ze skarga we wskazanej części okazała się uzasadniona orzeczono jak w punkcie I wyroku, mając za podstawę art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odmienne stanowisko należy jednakże wyrazić w ocenie tej części skargi, która odnosi się do konieczności udostępnienia treści wniosków o przyznanie dotacji. Biorąc nawet pod uwagę sygnalizowaną przez stronę możliwość anonimizacji części zawartych w nich danych osobowych brak jest podstaw do uznania wskazanych wniosków za informację publiczną. Trzeba bowiem zauważyć, że przedmiotem żądania skarżącej nie była informacja publiczna zawarta we wnioskach osób bezrobotnych, lecz same wnioski. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznych obejmuje zaś – jak zresztą wskazuje na to sam tytuł – dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkiej informacji, a dokładniej do nośników tych informacji. Nie jest zatem wykluczone udostępnienie informacji o charakterze publicznym, zawartych w złożonych wnioskach i załącznikach do nich czy zawartych umowach, mimo że same wnioski i załączniki będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13 wraz z powołanym orzecznictwem). W niniejszej jednak sprawie żądanie skarżącej wyraźnie dotyczyło udostępnienia konkretnych wniosków o dofinansowanie, nie zaś wybranych informacji zawartych w tych materiałach, a mogących mieć walor publiczny. W takiej zaś sytuacji należało uznać, że żądana dokumentacja – sporządzona wyłącznie przez osoby bezrobotne i przez nie złożona – nie stanowiła sama w sobie danych publicznych. Można ją było zatem określić jako dokumentację prywatną, w opozycji do ustawowego pojęcia dokumentu urzędowego, sformułowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. A jeśli tak to nie podlegała ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazane okoliczności prowadzą zatem do wniosku, że podniesione przez stronę zarzuty naruszenia prawa do informacji publicznej okazały się nieuzasadnione. Ani art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ustanawiają bowiem prawa do zapoznawania się z wszelką dokumentacją znajdującą się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, lecz jedynie z tą jego częścią, która stanowi nośnik informacji publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca nie uzasadniła jakie informacje publiczne wynikały z treści wniosków osób bezrobotnych. Nie można bowiem za wystarczające uznać wskazania, że dokumenty przedstawione przez te osoby mają związek z udzielaniem przez podmioty publiczne pomocy ze środków publicznych, zwłaszcza że dane dotyczące oceny tych projektów i ich szczegółowej punktacji stanowią odrębną informację. W takiej sytuacji podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, miał obowiązek poinformować ją, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. I temu zobowiązaniu uczynił zadość, na co dowodem jest e-mail z 23 listopada 2015 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności skargę w tym zakresie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Poddając analizie dostrzeżone uchybienie w kwestii terminowego udzielenia tych informacji, które miały walor publicznych należało wziąć pod uwagę, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo krótkim okresie. Dodatkowo podjął starania w celu udzielenie skarżącej odpowiedzi (e-mail z 1 grudnia 2015 r.), choć nie można ich było uznać za wystarczające. Stąd też należało stwierdzić, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 23 listopada 2015 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie III sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV na podstawie art. 200 p.p.s.a.