IV SAB/Wr 992/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi N.Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I.zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 października 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza ,że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3500 ( słownie : trzy tysiące pięćset ) złotych; IV . oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem N. Y. (dalej: strona , skarżący ) z dnia 9 października 2018 r. ( data wpływu do organu : 17 października 2018 r. ) , adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) , o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę . Pismem z dnia 30 października 2018r. r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa na 12 maja 2021r. oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży i uzupełnienia przedmiotowego wniosku. W dniu 15 listopada 2018r. strona stawiła się w organie. Pismem z dnia 21 maja 2019r. strona zwróciła się do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy . Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Komenda Wojewódzka Policji we W. pismem z dnia 19 czerwca 2019r. udzieliła organowi odpowiedzi na powyższe zapytanie. Strona pismem z dnia 27 czerwca 2019r. ponownie zwróciła się do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy , a pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. złożyła ponaglenie , które organ przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 31 marca 2020 r. Organ pismem z dnia 31 marca 2020r. zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 1 czerwca 2020r. oraz wezwał do przedstawienia wskazanych dokumentów. Pismem z dnia 16 kwietnia 2020r. strona wykonała wezwanie organu. Kolejnym pismem z dnia 22 lutego 2021r. strona zwróciła się do organu o wskazanie daty zakończenia postępowania ,zaś pismem z dnia 19 sierpnia 2021r. ponownie złożyła ponaglenie , przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 6 września 2021 r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. (data wpływu: 25 sierpnia 2021 r.) skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi . Pismem z dnia 6 września 2021r. organ zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 6 listopada 2021r. oraz wezwał o uzupełnienie wskazanych dokumentów Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania , a to : art. 8 , art.9, art.10 § 1, art. 12 § 1 , art. 35 § 3, art. 36 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.). Skarżący wniósł o : 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności , 2. stwierdzenie ,że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy , 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził , że organ pomimo upływu 2 lat nie wydał decyzji w sprawie i nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Zaistniała więc bezczynność i tym samym rażąco przekroczył ustawowe terminy rozpoznania sprawy . W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli , ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Przyznanie zaś skarżącemu wysokość sumy pieniężnej jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. , w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 9 października 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) organ poza wezwaniem z dnia 30 października 2018r. przez 8 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Kolejne czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniach 11 i 27 czerwca 2019 r. , kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było zwrócenie się do skarżącego o przedłożenie określonych dokumentów oraz wystąpienie do służb o udzielenie informacji o skarżącym. Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności po 8 miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie do marca 2020r. organ nie robi nic przez kolejne miesiące. Ponadto Wojewoda – poza pismami z dnia 31 marca 2020r. i z dnia 6 września 2021r. - nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Co więcej , tych wyznaczonych nowych terminów rozpoznania sprawy również nie dochował . Z akt wynika również, że złożone przez skarżącego ponaglenia zostały przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez ponad trzyletni okres aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej , a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3500 zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia dalej idącej skargi , z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej ,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).