IV SO/Wr 11/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku S. H. o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. Stanisława Staszica w Oławie za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie postanawia: I. wymierzyć Prezesowi Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. Stanisława Staszica w Oławie grzywnę w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych; II. zasądzić od Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. Stanisława Staszica w Oławie na rzecz S. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 1 marca 2024 r. oraz w powołaniu na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), S. H. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpił o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w O. (dalej: organ) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd) skargi jaką wnioskodawca złożył na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wnioski złożone przez wnioskodawcę w dniach 10 listopada 2023 r., 8 grudnia 2023 r., 16 listopada 2023 r., 23 listopada 2023 r. i 10 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w dniu 29 grudnia 2023 r. skierowała do Sądu skargę na bezczynność organu w w/w zakresie, która została odebrana przez organ w dniu 16 stycznia 2024 r. Na potwierdzenie tego faktu strona przedłożyła kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz dane z systemu P. (tracking), z których wynika, że nadana przez wnioskodawcę przesyłka została odebrana przez adresata w dniu 16 stycznia 2024 r. Organ w dniu 4 kwietnia 2024 r. (data stempla pocztowego), składając datowaną na 3 kwietnia 2024 r. odpowiedź na ww. skargę wnioskodawcy, zarejestrowaną w Sądzie pod sygnaturą IV SAB/Wr 302/24, w tym samym piśmie zawarł odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny oraz przesłał akta sprawy odnoszącej się do składanych przez wnioskodawcę w dniach 10 listopada 2023 r., 8 grudnia 2023 r., 16 listopada 2023 r., 23 listopada 2023 r. i 10 grudnia 2023 r. wniosków o udzielenie informacji publicznej wraz ze złożoną przez wnioskodawcę skargą na bezczynność organu. Na przesłanej przez organ, złożonej przez stronę, skardze widnieje prezentata organu, z której wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 17 stycznia 2024 r. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wywiedzioną przez stronę skargę otrzymał w dnu 17 stycznia 2024 r. Uznał jednak, że skarga została omyłkowo przesłana do organu, co uzasadniało, w przekonaniu organu, nieprzesłanie jej do Sądu. Ponadto organ powołał się na okoliczność braku wykształcenia prawniczego osób wchodzących w skład organu i społeczny charakter pełnionych przez te osoby funkcji. Konkludując, organ stwierdził, że nie reprezentuje władzy publicznej, w związku z czym nie można mówić o kontroli jego działalności w odniesieniu do obowiązującego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 ustawy o informacji publicznej stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji publicznej ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji jak i przez inne organy administracji publicznej. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jak wskazano powyżej w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu w dniu 17 stycznia 2024 r., jak wskazuje data na prezentacie organu umieszczonej na egzemplarzu złożonej przez stronę skargi. Sam organ w treści odpowiedzi na wniosek i zarazem odpowiedzi na skargę przyznaje, że otrzymał skargę w dniu 17 stycznia 2024 r. Zatem skarga winna być przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami najpóźniej w dniu 1 lutego 2024 r., czego jednak organ nie uczynił. Wniesioną przez stronę skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy przekazał do Sądu z przekroczeniem terminu, jaki wprowadza wymieniony przepis, tj. w dniu 4 kwietnia 2024 r. (data stempla pocztowego) czyli z ponad 2-miesięcznym opóźnieniem. Okoliczności podane w odpowiedzi na wniosek jako usprawiedliwienie nieprzekazania skargi nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. organ jest podmiotem, którego dotyczą przepisy tej ustawy. Zgodnie z przepisami Statutu Polskiego Związku Działkowców (§ 1 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 1) jest to stowarzyszenie, którego celem jest m.in. zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych. Rodzinny ogród działkowy jest podstawową jednostka organizacyjną Polskiego Związku Działkowców (§53 ust. 1 statutu), działającą m.in. poprzez zarząd, który posiada kompetencje do prowadzenia spraw rodzinnego ogrodu działkowego i reprezentowania go na zewnątrz (§ 69 statutu). Z kolei ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) stanowi, że rodzinne ogrody działkowe (dalej: ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Organ jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z faktu bycia podmiotem zobowiązanym nie wynika jednak automatycznie powinność udzielenia żądanej wnioskiem informacji, jednakże w sytuacji gdy wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność takiego podmiotu jego obowiązkiem - stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. - jest przesłanie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią i materiałami dotyczącymi wniosku. Podmiot, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę na jego bezczynność, nie jest właściwy do oceny skargi, gdyż ocena ta należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, twierdzenia organu iż był przekonany, że wywiedziona do Sądu skarga na bezczynność organu została organowi omyłkowo wysłana (co miałoby uzasadniać nieprzekazanie jej Sądowi), nie mogą zasługiwać na uwzględnienie wobec jednoznacznej, bezwzględnie obowiązującej normy wynikającej z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sytuacja, w której strona od kilku miesięcy czeka jedynie na przekazanie Sądowi skargi na działanie czy też czynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na istotne naruszenie prawa. Również argumentacja organu odnośnie niewystarczającej wiedzy pracowników organu w przedmiocie procedury sądowoadministracyjnej jest nie do zaakceptowania w kontekście bezwzględnego (i nie pozostawionego uznaniu organu) ustawowego obowiązku przekazania skargi, jaką strona wniosła do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego organu w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Na marginesie trzeba dodać, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualny brak winy organu w zakresie wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może mieć znaczenia pod kątem stwierdzenia naruszenia tego przepisu. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wcześniej uchwale II GPS 3/09, nadto w postanowieniu z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OZ 1211/21). Tą samą argumentację należy odnieść do mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie 15-dniowego terminu na wykonanie w/w obowiązku określonego art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wobec wskazanych wyżej okoliczności faktycznych sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że organ naruszył przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wymierzona kwota grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ. Wymierzając wysokość tej grzywny Sąd miał na uwadze ponad 2-miesięczną zwłokę organu w przekazaniu skargi do Sądu oraz fakt, że na skutek wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny organ zrealizował ustawowy obowiązek w zakresie przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Wymierzona grzywna stanowi sankcję dla organu za nieterminowe przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, nie było podstaw do wymierzenia grzywny w wyżej wysokości albowiem z uwagi na przekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, przez organ nie było potrzeby dyscyplinowania organu w zakresie realizacji obowiązku ustawowego, który w sprawie, wprawdzie z ponad 2-miesięcznym opóźnieniem, to jednak organ ostatecznie wykonał. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.