IV SO/Wr 16/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku G. S. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zarządu [...] w W. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Dyrektorowi Zarządu [...] w W. grzywnę w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; II. zasądzić od Dyrektora Zarządu [...] w W. na rzecz G. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 31 maja 2019 r. G. S. (dalej: strona, skarżący lub wnioskodawca) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie - na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a) - grzywny Dyrektorowi Zarządu [...] w W. (dalej: organ ) za nieprzekazanie do tut. Sądu jego skargi z dnia 19 listopada 2018 r. wraz z aktami sprawy. Wnioskodawca wywodził ,że w dniu [...] listopada 2018 r. złożył skargę w Biurze Obsługi Klienta Urzędu Miejskiego w W. i do dnia [...] maja 2019 r. wskazany organ nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu [...] wniósł o jego oddalenie i dopuszczenie dowodów wskazanych jako załączniki. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2018 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną w żądanym przez niego zakresie, jednocześnie informując (odrębnym pismem z dnia [...] września 2018 r.) o obowiązku uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wysokości [...] zł. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w związku ze złożonym przez stronę w dniu [...] października 2018 r. odwołaniem, pismem z dnia [...] listopada 2018 r. poinformowano skarżącego, że od czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, przysługuje mu prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ przyznał , że w dniu [...] listopada 2018 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 19 listopada 2018 r., o której mowa w wniosku o wymierzenie grzywny z dnia 31 maja 2019 r. Jednocześnie podniósł, że po rozpoznaniu sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2018 r. poinformował stronę, że uwzględnił jej skargę, uznając ją za zasadną i odstąpił od egzekwowania opłaty za udostępnienie informacji publicznej ze względu na naliczenie jej według nieobowiązujących już stawek, a także powiadomił skarżącego o odstąpieniu od przekazania skargi do tut. Sądu. Organ podkreślił, że skarżący "nie wyraził sprzeciwu" i "nie żądał przekazania" skargi do sądu administracyjnego. Końcowo organ wyjaśnił, że w wyniku nieporozumienia dotyczącego dokonanej przez skarżącego wcześniejszej wpłaty na konto Dyrektora Zarządu [...] kwoty [...] zł - co do której skarżący wnosił o nieobciążanie go nią - organ nie zwrócił tej kwoty na konto skarżącego w dniu [...] listopada 2018 r., a dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r. W tym też dniu organ przekazał tut. Sądowi całość akt sprawy wnioskodawcy wraz ze swoim stanowiskiem w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2019 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt IV SO/Wr 10/19). W piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący podniósł, że uwzględnienie przez organ w trybie autokontroli złożonej przez niego skargi, nie zwalnia organu z obowiązku jej przekazania do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, gdyż tylko sąd jest władny dokonać oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Sądowi z urzędu wiadomo, że kserokopia skargi z dnia 19 listopada 2018 r., o której mowa w przedmiotowym wniosku o wymierzenie grzywny , wpłynęła po raz pierwszy do tut. Sądu w dniu 25 marca 2019 r. jako załącznik do wniosku strony z dnia 24 marca 2019 r. o wymierzenie Prezydentowi Miasta W. grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (zarejestrowanego pod sygn. akt IV SO/Wr 10/19). Natomiast oryginał skargi z dnia 19 listopada 2018 r. wpłynął do Sądu w dniu 14 czerwca 2019 r. i sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 250/19 jako skarga na pismo Dyrektora Zarządu [...] informujące o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony organ ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na pismo organu informujące o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. W związku z tym wypada przypomnieć ,że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2018 r poz. 1302 ze zm. ) dalej p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tegoż przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, wypełnienie wskazanego obowiązku powinno nastąpić - stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.) - w terminie piętnastu dni od dnia otrzymania skargi. Cytowane przepisy statuują obowiązek organu w zakresie przekazania sądowi administracyjnemu dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymaga też podkreślenia, że w związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowo-administracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Z przytoczonego powyżej unormowania wynika więc ,że przesłanką obligatoryjną do zastosowania grzywny jest uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a.. Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarga strony z dnia 19 lipca 2018 r. na pismo organu informujące o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nr [...] wpłynęła do tego organu (za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w W.) w dniu 21 listopada 2018 r. Zatem piętnastodniowy termin na przekazanie skargi do sądu administracyjnego upływał z dniem 6 grudnia 2018 r. We wskazanym terminie organ nie przekazał jednak tut. Sądowi wniesionej skargi. Z akt sprawy o sygnaturze IV SO/Wr 10/19 wynika, że organ przesłał całą dokumentację sprawy (wraz ze skargą z dnia 19 lipca 2018 r. i odpowiedzią na wniosek z dnia 24 marca 2019 r.) w dniu 3 kwietnia 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej - k. [...] akt sprawy o sygnaturze IV SO/Wr 10/19). W tym miejscu wymaga podkreślenia , że rolą organu - jak trafnie zauważa skarżący w piśmie z dnia 21 czerwca 2019 r. - nie jest rozstrzyganie co do zasadności samej skargi. Jedynym bowiem podmiotem uprawnionym do oceny zarówno prawidłowości wniesienia skargi, jak i trafności jej zarzutów, będzie sąd administracyjny, którego rola jest ocena , czy skarga spełnia wszelkie wymogi formalne, a następnie czy znajduje uzasadnione podstawy. Aby jednak Sąd miał taką możliwość, musi dysponować zarówno skargą, jak i pełną dokumentacją akt sprawy, a także odpowiedzią organu na wniosek. Zaakcentować również należy ,że obowiązku organu, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 54 § 2 p.p.s.a., nie wyłącza pisemne poinformowanie przez organ strony o odstąpieniu od przekazania jej skargi do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom organu, brak wyraźnego żądania strony w kwestii przekazania jej skargi wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu z ustawowych obowiązków nałożonych przepisami procedury sądowoadministracyjnej. W okolicznościach analizowanej sprawy nie budzi wątpliwości ,że organ nie uczynił zadość nałożonym na niego obowiązkom w ustawowym terminie, a zatem wniosek o wymierzenie mu grzywny okazał się zasadny . Wyłączną bowiem przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ w terminie obowiązków określonych w art.54 § 2 p.p.s.a. Rolą grzywny jest ukaranie organu na jego nieprawidłowe działanie . To jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie Sądowi skargi w terminie pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny , może mieć jednak znacznie i wpływ na jej wysokość . Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2019 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 20 lutego 2019 r. pod pozycją 201, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4003,88 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 40.038,80 złotych. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Na wysokość wymierzonej grzywny w niniejszej sprawie miały wpływ następujące okoliczności , a mianowicie : kilkumiesięczny okres zwłoki organu w przekazaniu skargi , fakt, że skarga została już przekazana do tut. Sądu oraz okoliczność odstąpienia przez organ w dniu [...] listopada 2018 r. od egzekwowania od skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie [...] zł (co było przedmiotem skargi z dnia 19 lipca 2018 r.) i zwrotu skarżącemu ww. kwoty wraz z odsetkami w dniu [...] kwietnia 2019 r., tj. w dniu przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny w sprawie sygn. akt IV SO/Wr 10/19. Mając powyższe na uwadze za adekwatną wysokość grzywny w stosunku do okresu zwłoki w wypełnieniu przez organ ustawowych obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kwotę 300 zł. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. .