IV SO/Wr 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku K. Ś. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w Oleśnicy za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Dyrektorowi Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w Oleśnicy grzywnę w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych; II. zasądzić od Dyrektora Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w Oleśnicy na rzecz K. Ś. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 maja 2024 r. oraz w powołaniu na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), K. Ś. (dalej: wnioskodawczyni, strona) wystąpiła o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w Oleśnicy (dalej: organ) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi jaką wnioskodawczyni złożyła na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia 8 lutego 2024 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie grzywny strona podała, że w dniu 27 lutego 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. Na potwierdzenie tego faktu przedłożyła pocztowe potwierdzenie nadania z datą stempla pocztowego na dzień 27 lutego 2024 r. Powołując się na dane z e-monitoringu przesyłek, zamieszczone na stronie internetowej P., podała, że przesyłka zawierająca skargę wpłynęła do organu w dniu 28 lutego 2024 r. Dalej strona wskazuje, że skargę przesłała do organu w dwóch egzemplarzach i nie doczekała się przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Do wniosku strona dołączyła również: 1) kopię potwierdzenia nadania przesyłki mającej stanowić przesłany organowi wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 8 lutego 2024 r., 2) kopię koperty, w której w dniu 29 lutego 2024 r. nadane zostało pismo organu z dnia 28 lutego 2024 r. nr ZPPP.50.8.2024 informujące stronę o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej; 3) kopię pisma, o którym mowa w pkt 2; 4) kopię pisma organu z dnia 8 marca 2024 r. nr ZPPP.50.8.2024 stanowiącego odpowiedź na wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 17 maja 2024 r. nr ZPPP.023.2.2024, nadanym tego samego dnia, organ udzielił odpowiedzi na wniosek, stanowiącej jednocześnie odpowiedź na skargę, oraz przesłał Sądowi uwierzytelnioną kopię złożonej przez stronę skargi wraz z załącznikami. Na egzemplarzu uwierzytelnionej kopii skargi widnieje prezentata organu świadcząca o wpływie skargi do organu w dniu 28 lutego 2024 r. W odpowiedzi na wniosek, doręczony organowi pismem Sądu z dnia 9 maja 2024 r., organ wyjaśnił, że fakt nieprzekazania do Sądu w ustawowym terminie złożonej przez wnioskodawczynię skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 8 lutego 2024 r., nie wynikał z celowego działania i był wynikiem przypadkowej omyłki. Organ podkreślił, że czas, w którym wpłynął wniosek jest okresem intensywnego napływu dokumentów związanych z wydawaniem orzeczeń i opinii. Wniesiona przez wnioskodawczynię skarga została omyłkowo dołączona do napływających dokumentów, układanych chronologicznie, i tym samym fakt jej wpływu umknął uwadze organu. Konkludując, w związku z powyższym organ wniósł o wymierzenie mu grzywny w najniższej możliwej wysokości. Dodatkowo w treści odpowiedzi na wniosek strony o wymierzenie grzywny, organ wskazał, że udzielił stronie odpowiedzi na jej wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 8 lutego 2024 r., jednakże nie dołączył dokumentów związanych z udzieleniem tej odpowiedzi do nadesłanych akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 ustawy o informacji publicznej stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi obowiązek działania organu władzy publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji publicznej ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji jak i przez inne organy administracji publicznej. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jak wskazano powyżej, w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu w dniu 28 lutego 2024 r., jak wskazuje prezentata na przekazanej sądowi uwierzytelnionej kopii skargi (k. 24). Zatem winna być przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i kompletnymi aktami sprawy najpóźniej w dniu 14 marca 2024 r., czego jednak organ nie uczynił. Skarga wraz odpowiedzią na skargę oraz częścią akt sprawy - tj. 1) wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia 8 lutego 2024 r.; 2) kopią potwierdzenia nadania przesyłki mającej stanowić przesłany organowi ww. wniosek - organ przekazał Sądowi w dniu 17 maja 2024 r., a zatem z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem. Z kolei część akt sprawy w postaci udzielonych stronie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o których organ wspomina w treści odpowiedzi na wniosek o wymierzenia grzywny z dnia 17 maja 2024 r. oraz dołączonych przez stronę do wniosku o wymierzenie grzywny, nie została przekazana Sądowi przez organ. Analizując okoliczności faktyczne sprawy Sąd nie miał wobec powyższego wątpliwości, że organ naruszył przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. albowiem: skargę oraz odpowiedź na skargę wraz z częścią akt sprawy przekazał do Sądu, w dniu 17 maja 2024 r., tj. z ponad dwumiesięcznym przekroczeniem terminu jaki wprowadza wymieniony przepis. Z kolei część akt sprawy w postaci udzielonych wnioskodawczyni odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie została przez organ przekazana Sądowi. Należy wyraźnie podkreślić, że obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tu: art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) organ musi wykonać w całości, co oznacza, że w wyznaczonym terminie ma przekazać sądowi skargę, akta sprawy i odpowiedź na skargę. W sytuacji gdy organ, oprócz uchybienia terminowi określonemu w powołanych przepisach, wykona powyższy obowiązek jedynie częściowo, to nie będzie można mówić o wykonaniu obowiązku wynikającego z powołanych przepisów. Tym samym do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tu: art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) dojdzie zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w zakreślonym przepisami prawa terminie od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (por. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017). Mając na uwadze brzmienie przytoczonych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim nie można akceptować sytuacji, w której organ, do którego skarga wpłynęła nie przekazuje jej do właściwego sądu. W terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. organ winien skompletować akta, sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać akta do sądu. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez nieprzekazanie skargi pozbawia stronę wynikającego z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Ustawy Zasadniczej władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ naruszając obowiązek określony w art. 21 u.d.i.p. poprzez przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy po upływie terminu wskazanego w tym przepisie bądź w ogóle nie przekazując Sądowi części akt sprawy. Mając na uwadze powoływany już art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazane okoliczności faktyczne, obowiązkiem organu było przesłanie skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy w terminie do dnia 14 marca 2024 r. W sprawie niewątpliwie zatem organ uchybił terminowi ustawowemu w zakresie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę wraz z aktami sprawy. Okoliczności tej nie kwestionuje również organ. Natomiast w zakresie przekazania akt sprawy w części dotyczącej udzielonych stronie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dopełnił obowiązku wskazanego w ww. przepisie. W nawiązaniu do stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na wniosek, w przedmiocie przypadkowej omyłki i dużej ilości wpływających do organu dokumentów, jako przyczyn uchybienia terminowi z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., stwierdzić trzeba, że nie mogą być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tu: art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) argumenty oparte na problemach wewnętrznych w działalności organu, w tym zaniedbaniach jego pracowników (tak m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OZ 360/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SO/Kr 8/10). Organ władzy publicznej jest podmiotem profesjonalnym zatem ww. kwestie nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Sytuacja, w której strona od kilku miesięcy czeka jedynie na przekazanie Sądowi skargi na działanie czy też bezczynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na istotne naruszenie prawa. Przekazanie skargi, jaką strona wniosła do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, wraz odpowiedzią na skargę oraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ. Wymiar grzywny należy do uznania sądu i zależny jest, jak już wyżej wskazano, od stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Organ naruszył ciążący na nim obowiązek i nie przekazał do Sądu części akt sprawy, zaś skarga, odpowiedź na skargę i pozostała część akt sprawy został przekazane z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak sentencji postanowienia.