IV SO/Wr 27/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku K.J. o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Rejonowego w Jaworze za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: wymierzyć Prezesowi Sądu Rejonowego w Jaworze grzywnę w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych. Wnioskiem z dnia 25 października 2023 r. oraz w powołaniu na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), K. J. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpił o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Rejonowego w Jaworze (dalej: organ) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi jaką wnioskodawca złożył na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w dniu 14 września 2023 r. złożyła, na adres organu do doręczeń elektronicznych (e-PUAP), kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawcy, pomimo upływu 15 dni od dnia przekazania organowi złożonej skargi, organ nie przekazał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu. Z przedstawionego przez wnioskodawcę dowodu w postaci wydruku Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) wynika, że złożona przez wnioskodawcę skarga została doręczona organowi 14 września 2023 r. na jego adres do doręczeń elektronicznych (e-PUAP). W odpowiedzi na wniosek, doręczony organowi pismem Sądu z dnia 31 października 2023 r., organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie z wniosku strony, ewentualnie o oddalenie wniosku albo obniżenie wymiaru grzywny. Wyjaśnił przy tym, że nie zaprzecza faktowi otrzymania złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże w przekonaniu organu, fakt przekazania skargi do sądu administracyjnego przed wydaniem przez ten sąd postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny za niezastosowanie się do obowiązku przekazania skargi do Sądu, czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym. Dalej organ wskazuje, że w dniu 6 listopada 2023 r. przesłał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę, na dowód czego przedłożył potwierdzenie nadania do Sądu w dniu 6 listopada 2023 r. przesyłki poleconej (k. 31). Przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych organ stwierdził, że uchybienie terminowi przekazania do Sądu złożonej przez stronę skargi nie było znaczne, nie wynikało z celowego działania organu i było efektem jedynie nieumyślnego niedopatrzenia. Ponadto organ stwierdził, że przeciwko wymierzeniu organowi grzywny przemawia okoliczność wykonania przez organ obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę niezwłocznie po otrzymaniu wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny. Z akt sprawy ze skargi strony na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 28 sierpnia 2023 r., zarejestrowanej w Sądzie pod sygnaturą akt IV SAB/Wr 481/23, wynika jak następuje. W dniu 6 listopada 2023 r. (data stempla pocztowego) organ przesłał do Sądu papierowy wydruk złożonej przez stronę skargi, podpisaną w sposób tradycyjny odpowiedź na skargę oraz akta sprawy. Następnie, na wezwanie Sądu do nadesłania skargi w formie dokumentu elektronicznego (tj. w postaci w jakiej złożyła ją strona), organ w dniu 20 listopada 2023 r. (data stempla pocztowego) ponownie przesłał wydruk samej skargi. Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ przesłał Sądowi, za pośrednictwem platformy e-PUAP, jedynie pismo przewodnie, którym strona złożyła skargę na bezczynność organu w dniu 14 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 ustawy o informacji publicznej stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi obowiązek działania organu władzy publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji publicznej ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji jak i przez inne organy administracji publicznej. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jak wskazano powyżej, w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu, na jego adres do doręczeń elektronicznych, w dniu 14 września 2024 r., jak wskazuje data na urzędowym poświadczeniu przedłożenia (k. 7). Zatem winna być przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i kompletnymi aktami sprawy najpóźniej w dniu 29 września 2023 r., czego jednak organ nie uczynił. O ile przesłanie Sądowi odpowiedzi na skargę sporządzonej w formie tradycyjnej można uznać za uzasadnione w kontekście rezygnacji skarżącego z doręczania mu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o tyle nadesłanie przez organ papierowego wydruku wniesionej w dniu 14 września 2023 r. w formie dokumentu elektronicznego skargi nie można uznać za dopełnienie obowiązku z art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uwagi na szczególne regulacje jakie obowiązują przy przekazywaniu skarg sporządzonych w formie dokumentu elektronicznego. To samo dotyczy przesłania jedynie pisma przewodniego w jakim strona wniosła skargę. Przede wszystkim przekazanie Sądowi skargi w formie papierowej lub elektronicznej nie zostało pozostawione dowolności organu w wyborze tego sposobu (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III OZ 553/23). W tym zakresie wiążące jest bowiem wydane na podstawie art. 54 § 5 p.p.s.a. rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. poz. 1003 - dalej: rozporządzenie), zawierającego przepisy regulujące szczegółowy sposób wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (w rozpatrywanej sprawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone (§ 3 ust. 1). Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (§ 3 ust. 2). W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 2, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (§ 3 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (§3 ust. 4). Analizując okoliczności faktyczne sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że organ naruszył przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. albowiem: odpowiedź na skargę wraz aktami sprawy przekazał do Sądu, w dniu 6 listopada 2023 r., tj. z ponad miesięcznym przekroczeniem terminu jaki wprowadza wymieniony przepis. Z kolei skarga wniesiona przez wnioskodawcę na bezczynność organu, mająca postać dokumentu elektronicznego (czyli formy w jakiej została wniesiona przez stronę) ostatecznie nie została przez organ przekazana Sądowi, mimo dwukrotnego wezwania. Okoliczność przekazania przez organ jedynie wydruku wniesionej w formie elektronicznej skargi oraz pisma przewodniego w jakim skarga, mająca postać elektroniczną, wpłynęła do elektronicznej skrzynki podawczej organu, nie stanowi wykonania ciążącego na organie obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Forma, w jakiej organ ma obowiązek przekazać sądowi wniesioną skargę nie została bowiem pozostawiona jego uznaniu. Tym samym, w niniejszej sprawie, organ, poprzez nieprzekazanie skargi w sposób określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku przekazania sądowi wniesionej za jego pośrednictwem skargi, czym dopuścił się naruszenia powołanych przepisów. Należy wyraźnie podkreślić, że obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tu: art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) organ musi wykonać w całości, co oznacza, że w wyznaczonym terminie ma przekazać sądowi skargę, akta sprawy i odpowiedź na skargę. W sytuacji gdy organ wykona powyższy obowiązek jedynie częściowo, to nie będzie można mówić o wykonaniu obowiązku wynikającego z powołanych przepisów. Tym samym do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tu: art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) dojdzie zarówno w sytuacji, gdy organ administracji publicznej w zakreślonym przepisami prawa terminie od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania jest zobligowany (por. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017). Mając na uwadze brzmienie przytoczonych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim nie można akceptować sytuacji, w której organ, do którego skarga wpłynęła nie przekazuje jej do właściwego sądu. W terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. organ winien skompletować akta, sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać akta do sądu. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez nieprzekazanie skargi pozbawia stronę wynikającego z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Ustawy Zasadniczej władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ naruszając obowiązek określony w art. 21 u.d.i.p. poprzez przekazanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę po upływie terminu wskazanego w tym przepisie bądź w ogóle nie przekazując Sądowi złożonej przez stronę skargi. Przy czym za nieprzekazanie skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego należy uznać również przekazanie jej wydruku. Poza poczynionymi wyżej rozważaniami, istotnym jest również fakt, że taka forma uniemożliwia Sądowi weryfikację spełnienia przez skargę, jako pismo procesowe, wymogów określonych w art. 46 § 2a p.p.s.a. Kontrola spełnienia tych wymogów nie jest również możliwa w oparciu o pismo przewodnie, w którym skarga została przesłana do elektronicznej skrzynki podawczej organu. Mając na uwadze powoływany już art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazane okoliczności faktyczne, obowiązkiem organu było przesłanie skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy w terminie do dnia 29 września 2023 r. W sprawie niewątpliwie zatem organ uchybił terminowi ustawowemu w zakresie przekazania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Okoliczności tej nie kwestionuje również organ. Natomiast w zakresie przekazania skargi nie dopełnił obowiązku wskazanego w w/w przepisie. W nawiązaniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na wniosek w przedmiocie nieumyślnego niedopatrzenia jako przyczyny uchybienia terminowi z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stwierdzić trzeba, że nie mogą być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. argumenty oparte na problemach wewnętrznych w działalności organu, w tym zaniedbaniach jego pracowników (tak m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OZ 360/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SO/Kr 8/10). Organ władzy publicznej, zwłaszcza taki jak Sąd Rejonowy w Jaworze, jest podmiotem profesjonalnym zatem ww. kwestie nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Sytuacja, w której strona od kilku miesięcy czeka jedynie na przekazanie Sądowi skargi na działanie czy też czynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na istotne naruszenie prawa. Również twierdzenia organu odnośnie przekazania Sądowi skargi wraz odpowiedzią i aktami sprawy dopiero po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny organowi - jako argument mający przemawiać za dopełnieniem obowiązku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i tym samym umorzeniem postępowania albo oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny - są nie do zaakceptowania w kontekście bezwzględnego (i nie pozostawionego uznaniu organu) ustawowego obowiązku przekazania skargi, jaką strona wniosła do sądu administracyjnego za pośrednictwem tego organu, w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ. Wymiar grzywny należy do uznania sądu i zależny jest, jak już wyżej wskazano, od stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Organ naruszył ciążący na nim obowiązek i ostatecznie nie przekazał do Sądu skargi w wymaganej formie, zaś odpowiedź na skargę i akta sprawy został przekazane z ponad miesięcznym opóźnieniem. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak sentencji postanowienia.