IV SO/Wr 32/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku F. S. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły Podstawowej im. Św. Jadwigi Śląskiej w Krynicznie za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Dyrektorowi Szkoły Podstawowej im. Św. Jadwigi Śląskiej w Krynicznie grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych; II. zasądzić od Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Św. Jadwigi Śląskiej w Krynicznie na rzecz F. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2023 r. oraz w powołaniu na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), F. S. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpił o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Szkoły Podstawowej im. [...] w K. (dalej: organ) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd) skargi jaką wnioskodawca złożył na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony przez wnioskodawcę w dniu 13 października 2023 r. Wniosek został złożony w formie dokumentu elektronicznego na adres elektronicznej skrzynki podawczej (e-PUAP) Sądu. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w dniu 4 listopada 2023 r. skierowała do Sądu skargę na bezczynność organu w w/w zakresie, która została doręczona organowi na jego adres do doręczeń elektronicznych (e-PUAP). Ponadto wnioskodawca wskazał, że na dzień złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny, w/w skarga na bezczynność organu nie została przekazana Sądowi. Na wezwanie Sądu organ w dniu 21 grudnia 2023 r. (data stempla pocztowego) złożył pismo podpisane w sposób tradycyjny stanowiące jednocześnie odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny oraz odpowiedź na skargę z dnia 4 listopada 2023 r. Tym samym pismem przesłał wydruk złożonej przez stronę w dniu 4 listopada 2023 r. skargi. W treści odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że udostępnił stronie wnioskowaną przez nią informację publiczną, zaś powodem nieprzekazania Sądowi skargi strony był problem z otworzeniem załącznika, stanowiącego skargę, znajdującego się w elektronicznej skrzynce podawczej (e-PUAP) organu. Otwarcie załącznika było możliwe dopiero po interwencji obsługi informatycznej, do której organ nie miał przez długi czas dostępu. W związku tym organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia mu grzywny. Pismem z dnia 13 lutego 2024 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ przesłał Sądowi, za pośrednictwem platformy e-PUAP, odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny podpisany podpisem zaufanym, wniesioną, w formie dokumentu elektronicznego, przez skarżącego skargę, odpowiedź na skargę podpisaną podpisem zaufanym oraz udzieloną wnioskodawcy odpowiedź na jego wniosek z dnia 13 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak przesłanych aktach sprawy nie stwierdzono jednak w/w wniosku z 13 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, zatem w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bezwzględny obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Treścią wskazanego obowiązku jest przekazanie Sądowi: 1) skargi wniesionej przez stronę skarżącą; 2) odpowiedzi organu na skargę; 3) kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych sprawy. Z kolei celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji publicznej ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji jak i przez inne organy administracji publicznej. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jak wskazano powyżej, w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu, na jego adres do doręczeń elektronicznych, w dniu 4 listopada 2023 r., jak wskazuje data na urzędowym poświadczeniu przedłożenia (k. 17). Zatem winna być przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i kompletnymi aktami sprawy najpóźniej w dniu 21 listopada 2023 r., czego jednak organ nie uczynił. Organ przesłał do Sądu odpowiedź na skargę sporządzoną w formie tradycyjnej oraz papierowy wydruk wniesionej w formie dokumentu elektronicznego skargi w dniu 21 grudnia 2021 r. Tego działania nie można uznać za dopełnienie obowiązku z art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uwagi na szczególne regulacje jakie obowiązują przy przekazywaniu skarg sporządzonych w formie dokumentu elektronicznego. Przede wszystkim przekazanie Sądowi skargi w formie papierowej lub elektronicznej nie zostało pozostawione dowolności organu w wyborze tego sposobu (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III OZ 553/23). W tym zakresie wiążące jest bowiem wydane na podstawie art. 54 § 5 p.p.s.a. rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. poz. 1003), zawierającego przepisy regulujące szczegółowy sposób wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (w rozpatrywanej sprawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Skargę oraz odpowiedź na skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej zostały sporządzone (§ 3 ust. 1). Skargę lub odpowiedź na skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (§ 3 ust. 2). W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 2, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (§ 3 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, kopię skargi lub odpowiedzi na skargę, w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnia się kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (§3 ust. 4). Skarga wnioskodawcy, w takiej postaci, w jakiej została sporządzona, uwierzytelniona w sposób określony w powołanych wyżej przepisach odpowiedź na skargę oraz akta sprawy zawierające odpowiedź udzieloną stronie na jej wniosek o udzielenie informacji publicznej, zostały przekazane na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu w dniu 13 lutego 2024 r. Przy czym nie były one kompletne gdyż nie zawierały kierowanego do organu wniosku strony z dnia 13 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie niewątpliwie zatem organ uchybił terminowi ustawowemu w zakresie przekazania skargi oraz odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Dodatkowo przekazane akta administracyjne sprawy, z uwagi na brak w/w wniosku strony z dnia 13 października 2023 r., nie były kompletne. Mając na uwadze przytoczone wyżej brzmienie przepisów stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W terminie określonym w tym przepisie organ winien skompletować akta, sporządzić w sposób wymagany przez obowiązujące przepisy odpowiedź na skargę i przesłać akta w wymaganej przepisami formie do sądu. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez nieprzekazanie skargi pozbawia stronę wynikającego z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu. Przy czym za nieprzekazanie skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego należy uznać również przekazanie jej wydruku, taka bowiem forma uniemożliwia Sądowi weryfikację spełnienia przez skargę, jako pismo procesowe, wymogów określonych w art. 46 § 2a p.p.s.a. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Ustawy Zasadniczej władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ naruszając obowiązek określony w art. 21 u.d.i.p. poprzez przekazanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę po upływie terminu wskazanego w tym przepisie bądź przekazując niekompletne akta sprawy. Przepis ten stanowi jasno, że organ przekazuje akta wraz z odpowiedzią na skargę. Oznacza to, że organ nie ma w tym zakresie swobody działania, albowiem akta, skargę i odpowiedź na nią przekazać musi. W przeciwnym wypadku naraża się na wymierzenie grzywny. Mając na uwadze powoływany już art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazane okoliczności faktyczne, obowiązkiem organu było przesłanie skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy w terminie do dnia 21 listopada 2023 r. W sprawie niewątpliwie zatem organ uchybił terminowi ustawowemu w zakresie przekazania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Natomiast w zakresie przekazania akt sprawy nie dopełnił obowiązku wskazanego w w/w przepisie w pełnym zakresie. Organ sam nie kwestionuje, że nie dopełnił omawianego obowiązku. Nie zasługują, zdaniem Sądu, na uwzględnienie twierdzenia organu o problemach z obsługą jego własnej elektronicznej skrzynki podawczej. Nie mogą być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. argumenty oparte na problemach wewnętrznych w działalności organu (tak m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OZ 360/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SO/Kr 8/10). Ten sam argument należy odnieść do obowiązku określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Organ administracji publicznej jest podmiotem profesjonalnym zatem w/w kwestie nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Sytuacja, w której strona od kilku miesięcy czeka jedynie na przekazanie Sądowi skargi na działanie czy też czynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na istotne naruszenie prawa. Trzeba również dodać, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualny brak winy organu w zakresie wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może mieć znaczenia pod kątem stwierdzenia naruszenia tego przepisu. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wcześniej uchwale II GPS 3/09, nadto w postanowieniu z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OZ 1211/21). Tą samą argumentację należy odnieść do mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie 15-dniowego terminu na wykonanie w/w obowiązku określonego art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ. Wymierzając wysokość tej grzywny Sąd miał na uwadze blisko 2,5-miesięczną zwłokę organu w przekazaniu skargi do Sądu oraz okoliczność niekompletności przekazanych Sądowi akt sprawy. Wymierzona grzywna stanowi sankcję dla organu za nieterminowe przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle okoliczności sprawy zdaniem Sądu nie było podstaw do wymierzenia grzywny w wyższej wysokości albowiem z uwagi na przekazanie skargi przez organ nie było potrzeby dyscyplinowania organu w zakresie realizacji obowiązku ustawowego, który w sprawie, wprawdzie z wskazanym wyżej opóźnieniem i wadliwie, to jednak organ ostatecznie wykonał. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.