IV SO/Wr 35/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy z wniosku S. H. o wymierzenie grzywny Okręgowemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Okręgowemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu grzywnę w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych; II. zasądzić od Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu na rzecz S. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2023 r. oraz w powołaniu na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), S. H. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpił o wymierzenie grzywny Okręgowemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu (dalej: organ) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd) skargi jaką wnioskodawca złożył na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wnioski złożone przez wnioskodawcę w dniach 25 stycznia 2023 r., 30 stycznia 2023 r., 27 marca 2023 r., 30 marca 2023 r., 7 maja 2023 r., 12 maja 2023 r., 14 czerwca 2023 r., 27 maja 2023 r., 2 czerwca 2023 r., 8 sierpnia 2023 r. i 30 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w dniu 15 listopada 2023 r. skierowała do Sądu skargę na bezczynność organu w w/w zakresie, która została odebrana przez organ w dniu 20 listopada 2023 r., o czym świadczy data widniejąca na załączonej do wniosku kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru skargi oraz dane z systemu P. (tracking). Ponadto wnioskodawca wskazał, że organ pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. nr L.dz. 4424/2023 zwrócił mu egzemplarz skargi, który wnioskodawca skierował do Sądu za pośrednictwem organu. Organ w dniu 11 stycznia 2024 r. złożył odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny oraz przesłał akta sprawy odnoszącej się do składanych przez wnioskodawcę w dniach 25 stycznia 2023 r., 30 stycznia 2023 r., 27 marca 2023 r., 30 marca 2023 r., 7 maja 2023 r., 12 maja 2023 r., 14 czerwca 2023 r., 27 maja 2023 r., 2 czerwca 2023 r., 8 sierpnia 2023 r. i 30 sierpnia 2023 r. wniosków o udzielenie informacji publicznej. Odpowiedź organu nie zawierała skargi strony, datowanej na dzień 15 listopada 2023 r., złożonej na bezczynność organu w przedmiocie w/w wniosków o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik organu przyznał, że otrzymany przez organ jeden egzemplarz w/w skargi zwrócił wnioskodawcy pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. nr L.dz. 4424/2023. W dalszej kolejności pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że skargę wnioskodawcy na bezczynność organu, datowaną na dzień 15 listopada 2023 r. organ otrzymał w jednym egzemplarzu, bez prawidłowego nagłówka. W związku tym, kierując się dyspozycją art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ odesłał wnioskodawcy złożoną przez niego skargę, gdyż w przekonaniu organu (z uwagi na fakt, że organ otrzymał tylko jeden egzemplarz skargi) skarga została złożona omyłkowo. W ramach dalszej argumentacji pełnomocnik organu podniósł, że niezłożenie w terminie odpowiedzi na złożoną przez wnioskodawcę skargę wraz z aktami sprawy jest wynikiem wadliwej i niezrozumiałej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z czym zaniechanie organu nie może być uznane za mające znamiona rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis art. 21 pkt 1 ustawy o informacji publicznej stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji publicznej ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji jak i przez inne organy administracji publicznej. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jak wskazano powyżej w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu w dniu 20 listopada 2023 r., jak wskazuje data na kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej skargę (k. 9) oraz dane w systemie śledzenia przesyłek (tracking) P. S.A. Zatem winna być przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami najpóźniej w dniu 5 grudnia 2023 r., czego jednak organ nie uczynił. Okoliczności podane w odpowiedzi na wniosek jako usprawiedliwienie nieprzekazania skargi nie zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. organ jest podmiotem, którego dotyczą przepisy tej ustawy. Zgodnie z przepisami Statutu Polskiego Związku Działkowców (§ 1 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 1) jest to stowarzyszenie, którego celem jest m.in. zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych, a okręgowy zarząd Polskiego Związku Działkowców stanowi jednostkę terenową tego stowarzyszenia (§ 94 ust. 1 statutu). Z kolei ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) stanowi, że rodzinne ogrody działkowe (dalej: ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Organ jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z faktu bycia podmiotem zobowiązanym nie wynika jednak automatycznie powinność udzielenia żądanej wnioskiem informacji, jednakże w sytuacji gdy wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność takiego podmiotu jego obowiązkiem - stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. - jest przesłanie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią i materiałami dotyczącymi wniosku. Podmiot, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę na jego bezczynność, nie jest właściwy do oceny skargi, gdyż ocena ta należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Analizując okoliczności faktyczne sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że organ naruszył przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p. albowiem: wniesioną przez stronę skargę zwrócił stronie, natomiast odpowiedź na skargę wraz aktami sprawy przekazał do Sądu z przekroczeniem terminu, jaki wprowadza wymieniony przepis. Tym samym skarga wniesiona przez wnioskodawcę na bezczynność organu ostatecznie nie została przez organ przekazana Sądowi. Mając na uwadze przytoczone wyżej brzmienie przepisów stwierdzić należy, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim nie można akceptować sytuacji, w której organ, do którego skarga wpłynęła nie przekazuje jej do właściwego sądu. W terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. organ winien skompletować akta, sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać akta do sądu. Sąd nie może akceptować sytuacji, w której organ zastępuje sąd i poprzez nieprzekazanie skargi pozbawia stronę wynikającego z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Ustawy Zasadniczej władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ naruszając obowiązek określony w art. 21 u.d.i.p. poprzez przekazanie akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę po upływie terminu wskazanego w tym przepisie bądź w ogóle nie przekazując Sądowi złożonej przez stronę skargi. Przepis ten stanowi jasno, że organ przekazuje akta wraz z odpowiedzią na skargę. Oznacza to, że organ nie ma w tym zakresie swobody działania, albowiem akta, skargę i odpowiedź na nią przekazać musi. W przeciwnym wypadku naraża się na wymierzenie grzywny. Jak wynika z akt sprawy i jak już wyżej wskazano, skarga strony została doręczona organowi 20 listopada 2023 r. Organ, działając poprzez pełnomocnika, przesłał do Sądu odpowiedź na skargę wraz aktami sprawy w dniu 11 stycznia 2024 r. Z kolei pismem datowanym na ten sam dzień (nr L.dz. 4424/2023) zwrócił stronie wniesioną skargę wskazując, że została wniesiona omyłkowo i tym samym nie przekazując jej Sądowi. Mając na uwadze powoływany już art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz wskazane okoliczności faktyczne, obowiązkiem organu było przesłanie skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie do dnia 5 grudnia 2023 r. W sprawie niewątpliwie zatem organ uchybił terminowi ustawowemu w zakresie przekazania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, natomiast w zakresie przekazania skargi nie dopełnił obowiązku wskazanego w w/w przepisie. W związku powyższym nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia organu, że zwrócenie stronie wniesionej przez nią skargi następuje w oparciu o art. 54 p.p.s.a. z uwagi na jej omyłkowe wniesienie. Jak już wielokrotnie podkreślano, do przekazania skarg odnoszących się do postępowań o udzielenie informacji publicznej wraz odpowiedzią i aktami sprawy mają zastosowanie przepisy art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przewidujące krótszy niż w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin jej przekazania do sądu. Jednocześnie jedynie Sąd jest właściwy do oceny skargi tak pod względem formalnym i merytorycznym i nie jest rzeczą organu wyręczanie w tym Sądu. Należy podkreślić, że w sprawie z wniosku o wymierzenie grzywny sąd nie bada kwestii dopuszczalności skargi, a jedynie sprawdza, czy przekazanie skargi do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy dokonane zostało przez organ w ustawowym terminie. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, wymierzona kwota grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ. Wymiar grzywny należy do uznania sądu i zależny jest, jak już wyżej wskazano, od stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Organ naruszył ciążący na nim obowiązek i ostatecznie nie przekazał skargi do sądu, zaś odpowiedź na skargę i akta sprawy został przekazane z ponad miesięcznym opóźnieniem. Na marginesie trzeba dodać, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualny brak winy organu w zakresie wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może mieć znaczenia pod kątem stwierdzenia naruszenia tego przepisu. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wcześniej uchwale II GPS 3/09, nadto w postanowieniu z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OZ 1211/21). Tą samą argumentację należy odnieść do mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie 15-dniowego terminu na wykonanie w/w obowiązku określonego art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzając wysokość tej grzywny Sąd miał na uwadze ponad miesięczną zwłokę organu w przekazaniu odpowiedzi na skargę wraz aktami sprawy do Sądu oraz fakt, że egzemplarz skargi ostatecznie został Sądowi przesłany wraz z wnioskiem strony o wymierzenie organowi grzywny. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.