IV SO/Wr 55/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku N. U. o wymierzenie grzywny Wojewodzie Dolnośląskiemu za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddala wniosek o wymierzenie grzywny. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2021 r. Skarżąca wystąpiła o wymierzenie Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy) datowanej na dzień 6 maja 2021 r. Uzasadniając żądanie Skarżąca wyjaśniła, że ww. skargę wniosła bezpośrednio do Sądu w dniu 6 maja 2021 r. Skarga została przekazana przez Sąd organowi administracji w dniu 12 maja 2021 r. Pomimo upływu 30 dni, organ ten nie przekazał Sądowi przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W ocenie Skarżącej uzasadnia to wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5.000 zł. Na wezwanie Sądu, w zakreślonym terminie, Strona uzupełniła braki fiskalne wniosku. Pomimo skutecznie doręczonego zobowiązania do udzielenia odpowiedzi na wniosek Strony (k. 14 akt sądowych) organ administracji nie przedstawił swojego stanowiska w sprawie. Sądowi z urzędu wiadomo, że skarga, której dotyczy wniosek Strony o wymierzenie grzywny została złożona dwutorowo, zarówno za pośrednictwem organu administracji jak i bezpośrednio do Sądu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 717/21. Wynika z nich, że pierwszy egzemplarz skargi wpłynął do organu administracji w dniu 10 maja 2021 r., zaś kolejny 11 maja 2021 r. Natomiast oba egzemplarze skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na nie zostały ostatecznie przekazane Sądowi w dniu 2 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniosek Strony o wymierzenie grzywny należało oddalić. Stosownie do art. 54 § 1 i 2 zd. 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Podnieść należy, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny za niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., wszczęte na wniosek skarżącego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest odrębnym postępowaniem sądowym zmierzającym do ustalenia faktu przekazania bądź nieprzekazania Sądowi przez organ administracji publicznej wniesionej za jego pośrednictwem skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje zatem kontroli działalności administracji publicznej oraz nie rozstrzyga o zasadności skargi. Termin, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest terminem instrukcyjnym. Zatem samo jego uchybienie nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla organu administracji publicznej, którego działalność zaskarżono. Wymierzenie zaś grzywny za niedochowanie przez organ administracji wymogów wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., jest jedynie środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108). Zawarte w powołanym przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny w razie uchybienia przez organ terminowi określonemu w art. 54 § 2 ww. ustawy. Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. Sąd podziela pogląd sformułowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r. (sygn. akt I OSK 652/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), zgodnie z którym, dla wymierzenia organowi administracji grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz wymaga każdorazowego rozważenia przez Sąd, zasadności zastosowania omawianego środka. Innymi słowy ustalenie, iż w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi, nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p,p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09, CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi administracji grzywny na podstawie art. 55 § 1 p,p,s.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsza ze skarg na bezczynność (strona złożyła bowiem skargi o tożsamej treści dwutorowo) wpłynęła do organu administracji w dniu 10 maja 2021 r., zatem trzydziestodniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią i aktami Sądowi upływał w dniu 9 czerwca 2021 r. Natomiast organ administracji przekazał Sądowi skargę wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w dniu 2 lipca 2021 r. a zatem z niewielkim opóźnieniem – 22 dni. Jakkolwiek organ administracji nie nadesłał odpowiedzi na wniosek Strony o wymierzenie grzywny, to Sądowi z urzędu znane są fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków do organu administracji. Tym samym niewątpliwie opóźnienie organu administracji, które Sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie wynikało z nadmiernego obciążenia ilością wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów wynikającą z niewystarczających zasobów kadrowych i technicznych. Jakkolwiek zatem Sąd dostrzega naruszenie terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., to jednakże wskazać należy, iż organ administracji nieznacznie uchybił trzydziestodniowemu terminowi w przekazaniu skargi z aktami i wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww. przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do Sądu, został zrealizowany. Z powyższego wynika, że wymierzenie organowi administracji grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie spełniałoby zarówno celu prewencyjnego, jak i represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałoby organu administracji do przekazania Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bowiem organ administracji nadesłał już skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego domagała się Skarżąca. Wobec tego żądanie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 ww. ustawy Sąd uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji