IV SO/Wr 9/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2024 r. wniosku P.J. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Wrocławia za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Prezydentowi Wrocławia grzywnę w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; II. zasądzić od Prezydenta Wrocławia na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2024 r., złożonym elektronicznie, P. J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: Sąd) o wymierzenie Prezydentowi Wrocławia (dalej: organ) grzywny w wysokości 5000 złotych za nieprzekazanie skargi z dnia 5 grudnia 2023 r. wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Uzasadniając żądanie, wnioskodawca wskazał, że za pośrednictwem organu, poprzez platformę ePUAP, w dniu 5 grudnia 2023 r. skierował do Sądu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, że na dzień złożenia wniosku skarga nie została do Sądu przekazana, bowiem pismem z dnia 9 lutego 2024 r. (nr WIS -0400-47/24), stanowiącym odpowiedź na jego pismo z dnia 8 lutego 2024 r., Sąd poinformował go, że organ w dniu 20 grudnia 2023 r. przesłał do Sądu jedynie odpowiedź na skargę, którą w dniu 3 stycznia 2024 r. zwrócono, celem przesłania skargi wraz z aktami sprawy. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy przekazano Sądowi w dniu 29 lutego 2024 r. Organ w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o zmniejszenie wysokości grzywny, podnosząc, że proces przekazania skargi odbywał się w systemie ePUAP i wyłącznie przez omyłkę skarga nie został dołączona do kompletu dokumentów przekazanych do Sądu w dniu 20 grudnia 2023 r. Dopiero w dniu 29 lutego 2024 r., po stwierdzeniu, że nie przesłał skargi, niezwłocznie to uzupełnił. Dodatkowo wskazał, że skargę przesłał, zanim powziął informację o wniesieniu przez skarżącego wspomnianego wniosku, co miało miejsce w dniu 11 marca 2024 r., kiedy Sąd przekazał mu odpis wniosku. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2024 r. wnioskodawca dodatkowo podniósł , że przekazanie skargi przez organ w dniu 29 lutego 2024 r. nastąpiło wyłącznie na skutek jego pisma z dnia 21 lutego 2024 r. informującego o zaistniałej zwłoce. Dodatkowo wywiódł, że powyższe okoliczności nie wykluczają wymierzenia organowi grzywny. Organ, w piśmie z dnia 10 maja 2024 r., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, akcentując, że uchybionych czynności dokonał bez wiedzy o złożonym wniosku, wobec tego nie działał w ramach dyscypliny związanej z groźbą kary grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm., dalej: u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W myśl art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania (art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Z przytoczonych przepisów wynika więc, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny, nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia, ani nie skutkuje oddaleniem tego wniosku, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienia NSA: z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt OZ 278/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Wymaga także zaakcentowania, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Wymaga też podkreślenia, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji, jak i przez inne organy administracji. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 i postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09; postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ, poprzez ePUAP, otrzymał skargę w dniu 5 grudnia 2023 r. Zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p., powinien był ją przekazać Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania, a więc do dnia 20 grudnia 2023 r. Organ uczynił to jednak dopiero w dniu 29 lutego 2024 r. Zatem należy stwierdzić, że termin ten został przekroczony o ponad 2 miesiące. W następstwie powyższego skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 listopada 2023 r. została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 162/24. Bez wpływu na ocenę zaniechania organu pozostaje podnoszona przez niego okoliczność, że skargę wraz z załącznikami przesłał Sądowi zanim przekazano mu wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny. W ocenie Sądu skoro grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jak wyżej wywiedziono, spełnia nie tylko funkcję dyscyplinującą, ale także represyjną i prewencyjną w stosunków do organów administracji, to należy przyjąć, że nie tylko przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi tej grzywny, ale także wykonanie tej czynności jeszcze przed złożeniem (otrzymaniem) tego wniosku, nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy wymierzenia grzywny. Okoliczność ta może mieć jedynie znaczenie dla określenia wysokości grzywny (por. postanowienia NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 481/11 i z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 364/11 oraz WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SO/Gd 5/11 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SO/Go 11/11 - publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić też trzeba, że przywołany na wstępie przepis art. 54 § 1 p.p.s.a., statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest zasadna. Zaakcentować przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że przedmiotowy wniosek zasługuje na uwzględnienie i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na względzie zarówno treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi, okres uchybienia terminowi przekazania skargi, jak również fakt, że w dacie rozpoznania wniosku skarga została już przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy, a organ w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił powody zwłoki w przekazaniu skargi. W ocenie Sądu, grzywna w powyższej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Z powyższych względów, na podstawie art. 55 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w punkcie II sentencji postanowienia, wynika z art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.