III AZP 22/93

Uchwała Pełnego Składu Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sšdu Najwyższego z dnia 10 marca 1994 r. III AZP 22/93 Przewodniczšcy: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-Kulesza, Józef Iwulski (współsprawozdawca - autor uzasadnienia), Adam Józefowicz, Krzysztof Kolasiński, Jerzy Kwaœniewski, Janusz Łętowski, Walery Masewicz, Teresa Romer (sprawozdawca), Walerian Sanetra, Jadwiga Skibińska- Adamowicz, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel, Sšd Najwyższy, przy udziale Zastępcy Prokuratora Generalnego Stefana œnieżki oraz Prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Zarzšdu Miasta i Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 24 kwietnia 1992 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważnoœci uchwały Rady Miasta i Gminy R. po rozpoznaniu w dniu 10 marca 1994 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez skład siedmiu sędziów Sšdu Najwyższego postanowieniem z dnia 30 wrzeœnia 1993 r., sygn. akt III AZP 6/93, "Czy w œwietle art. 39 ust. 1, art. 38 i art. 21 us t. 7 ustawy z dnia 29 kwiet- nia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) dopuszczalne jest w uchwale rady gminy okreœlajšcej zasady sprzedaży mieszkań komunalnych postanowienie o udzielaniu bonifikat od ustalonej zgodnie z tymi przepisami ceny sprzedaży lokali ?" podjšł następujšcš uchwałę : W uchwale rady gminy okreœlajšcej zasady sprzedaży mieszkań komunalnych nie jest dopuszczalne postanowienie o udzielaniu bonifikat od ceny lokali ustalonej zgodnie z art. 21 ust. 7, 38 i 39 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). U z a s a d n i e n i e W dniu 1 kwietnia 1992 r. Rada Miasta i Gminy R. podjęła uchwałę [...] w sprawie sprzedaży mieszkań komunalnych. W § 4 pkt 6 uchwała ta stanowi, że nabywcom wpłacajšcym jednorazowo całoœć ceny udziela się bonifikaty w wysokoœci 40%, gdy następuje równoczesny wykup wszystkich lokali w budynku oraz 30% w pozostałych przypadkach. W pkt 7 tego paragrafu wyłšcza się bonifikatę przy wykupie lokali w domach jedno i dwumieszkaniowych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 kwietnia 1992 r., [...] Wojewoda W. stwierdził nieważnoœć omawianej uchwały w § 4 pkt 6 i 7. Wyrokiem z dnia 10 lipca 1992 r., [...] Naczelny Sšd Administracyjny-Oœrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił zaskarżone skargš Zarzšdu Miasta i Gminy R. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Naczelny Sšd Administracyjny przyjšł, że art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) normuje kwestię ustalania ceny sprzedaży nieruchomoœci, a art. 24 ust. 2 i 40 ust. 4 pkt 1 tej ustawy przewidujš jedyne odstępstwa od ustanowionego w art. 39 ust. 1 sposobu ustalania ceny lokali. Zdaniem Naczelnego Sšdu Administracyjnego przedmiotowa uchwała Rady Gminy R. nie wprowadza dalszych odstępstw, a jedynie postanawia o udzielaniu bonifikaty, ku czemu nie ma przeszkód w przepisach ustawy. Naczelny Sšd Administracyjny odwołał się także do konstytucyjnie i ustawowo zagwaran- towanej zasady samorzšdnoœci gminy wskazujšcej na potrzebę wykładni sprzyjajšcej ugruntowaniu ich samodzielnoœci. Wyrok Naczelnego Sšdu Administracyjnego zaskarżył rewizjš nadzwyczajnš Minister Sprawiedliwoœci zarzucajšc mu rażšce naruszenie art. 21 ust. 7 i 9, art. 38 i 39 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłasz- czaniu nieruchomoœci oraz wnoszšc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Sprawiedliwoœci wywodził w rewizji nad- zwyczajnej, że z powołanych wyżej przepisów nie wynika upoważnienie rady gminy do uznaniowego obniżania ceny sprzedaży lokali poprzez udzielanie bonifikat. Sšd Najwyższy rozpatrujšc rewizję nadzwyczajnš Ministra Sprawiedliwoœci postanowieniem z dnia 26 marca 1993 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne: "czy w œwietle art. 39 ust. 1, art. 38 i art. 21 ust. 7 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci dopuszczalne jest zamieszczenie w uchwale rady miasta i gminy okreœlajšcej zasady sprzedaży mieszkań komunalnych postanowienia dajšcego podstawę do obniżenia ceny lokali (udzielania bonifikat) ustalonej zgodnie z tymi przepisami ?". W uzasadnieniu tego postanowienia Sšd Najwyższy podniósł m.in., że problem ten był już przedmiotem wypowiedzi Sšdu Najwyższego. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 1993 r., III ARN 94/92, Sšd Najwyższy oddalił bowiem rewizję nadzwyczajnš od wyroku Naczelnego Sšdu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1992 r. w sprawie dotyczšcej uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 15 lutego 1992 r., na której to uchwale wzorowała się zresztš Rada Gminy R. Sšd Najwyższy wyraził wówczas poglšd, że chybiony jest zarzut, iż ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci nie daje podstaw do stosowania bonifikat przy sprzedaży lokali. Sšd Najwyższy podkreœlił, że ustawa i przepisy wykonawcze stanowiš wprawdzie, iż cena sprzedaży winna być okreœlona na podstawie wyceny biegłego, jednakże uchwała rady gminy przewidujšca bonifikaty przy sprzedaży, od tej zasady nie odstępuje. Zapłata ceny ma bowiem być ratalna. Jeżeli przy spełnieniu tego œwiadczenia nabywca rezygnuje z rat na rzecz jednorazowego œwiadczenia całoœci ceny to stosowanie bonifikaty jest w pełni zasadnym następstwem braku inflacyjnego ryzyka, co jest korzystne dla obu stron. Zdaniem Sšdu Najwyższego czym innym jest okreœlenie ceny a czym innym sposobu jej zapłaty. Jeżeli więc sprzedaż następuje za gotówkę, a nie na raty, to fakt ten może znaleœć konsekwencje w modyfikacji ceny ustalonej na podstawie opinii biegłego. Sšd Najwyższy uznał, że przepisy nie przewidujš tożsamoœci ceny okreœlonej i ceny ustalonej między stronami. Skład Sšdu Najwyższego przedstawiajšcy zagadnienie prawne uznał te poglšdy za budzšce poważne wštpliwoœci i zastrzeżenia. Postanowieniem z dnia 30 wrzeœnia 1993 r., III AZP 6/93, skład siedmiu sędziów Sšdu Najwyższego przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne pełnemu składowi Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu tego postanowienia podkreœlono kontrowersyjnoœć problemu prawnego i różnice w wykładni do których może dojœć przy zastosowaniu różnych jej metod: logiczno- językowej czy funkcjonalno-systemowej. Sšd Najwyższy w pełnym składzie Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zważył, co następuje: Rozpoznawane zagadnienie prawne jest bardzo złożone. Oprócz wskazanych wyżej wštpliwoœci i rozbieżnoœci w orzecznictwie trzeba podać, iż także orzecznictwo Naczelnego Sšdu Administracyjnego nie jest w tym zakresie jednolite. Naczelny Sšd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 1992 r., I SA 602/92, wyraził bowiem poglšd o niedopuszczalnoœci udzielania bonifikat przy sprzedaży mieszkań komunalnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) lokale w domach stanowišcych własnoœć gminy sš sprzedawane wraz ze sprzedażš lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej częœci gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z domu, a sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę może nastšpić tylko na rzecz tego najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkujšcej, za cenę równš wartoœci tego lokalu ustalonej w sposób okreœlony w art. 38 ust. 7. Rada gminy w odniesieniu do domów stanowišcych własnoœć gminy może okreœlić kryteria przeznaczenia sprzedaży lokali w tych domach (art. 38 ust. 9). Według art. 39 ust. 1 i 2 ustawy cenę lokalu ustala się w wysokoœci nie niższej od jego wartoœci, okreœlonej stosownie do art. 38, przy czym cenę lokali sprzedawanych w drodze przetargu, stanowi cena osišgnięta w tym przetargu. Zarówno więc przy sprzedaży przetargowej jak i bezprzetargowej cenę lokalu ustala się według reguł art. 38 ustawy, (w przypadku sprzedaży przetargowej jest to jedynie tzw. cena wywoławcza - w wyniku przetargu może dojœć to sprzedaży lokalu za cenę wyższš niż wywoławcza). Przepisy te wyraœnie rozróżniajš więc okreœlenie ceny od okreœlenia kryteriów przeznaczania lokali do sprzedaży. Zgodnie z art. 38 ustawy biegli powołani i wpisani przez wojewodę na listę wojewódzkš lub inne osoby posiadajšce uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomoœci okreœlajš wartoœć lokali przy uwzględnieniu aktualnie kształtujšcych się cen w obrocie, dokonanych nakładów, funkcji wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego, ich położenia i stopnia wyposażenia w urzšdzenia komunalne, energetyczne i gazowe, a także stanu zagospodarowania. Możliwoœć obniżenia ceny sprzedaży lokali przewidujš jedynie art. 24 ust. 2 w sytuacji, gdy sprzedaż w drodze pierwszego przetargu nie doszła do skutku i art. 40 ust. 4 pkt 1 przy sprzedaży obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Treœć art. 39 ust. 1 ustawy wyraœnie zakazuje sprzedaży lokalu za cenę niższš niż ustalona według art. 38 (cenę lokalu ustala się w wysokoœci "nie niższej"). To samo dotyczy sprzedaży bezprzetargowej i wynika z art. 21 ust. 7 ustawy ("za cenę równš"). Zakaz ustawowy może bowiem polegać na nakazie sprecyzowanym w sposób wyraœny, nie dajšcym możliwoœci od- stępstw. Nie ma różnicy w skutkach między metodš regulacji polegajšcš na zakazie obniżania ceny a nakazem sprzedaży za cenę œciœle okreœlonš (równš) lub nie niższš od wskazanej. Nie można więc się zgodzić z poglšdem, że ustawa nie zaka- zuje obniżania ceny sprzedaży mieszkań. Oprócz wskazanych dotychczas przepisów art. 21 ust. 7 i 39 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, identycznš regulację zawiera także jej art. 23 ust. 4. Stanowi on, że byli właœciciele nierucho- moœci przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercy majš pierwsze- ństwo w ich nabyciu, jeżeli zaoferujš cenę równš wartoœci tej nieruchomoœci ustalonej w sposób okreœlony w art. 38. Inaczej mówišc, jeżeli zaoferujš cenę niższš od wartoœci nieruchomoœci, ustalonej w sposób okreœlony w art. 38 ustawy, to nie będš mogli realizować pierwszeństwa w ich nabyciu. Bardzo istotne znaczenie ma stwierdzenie o jakš cenę chodzi w analizowa- nych przepisach. Przede wszystkim należy podnieœć, że jest to cena sprzedaży. Sprzedaż następuje w drodze umowy (art. 19 ust. 1) i w tej umowie ustalana jest cena (art. 42 ust. 1). Jest to więc cena okreœlona przez strony w cywilnoprawnej umowie konsensualnej jakš jest umowa sprzedaży. Ustalenie ceny w tym znaczeniu nie odnosi się więc do sposobu jej wyliczenia dokonywanego przez biegłego, ale dotyczy ceny wskazanej przez strony w umowie. Jest to przede wszystkim cena odpowiadajšca wartoœci nieruchomoœci. Zwrot o sprzedaży za cenę odpowiadajšcš wartoœci nieruchomoœci zawierajš wszystkie analizowane przepisy. Oszacowanie przez biegłego jest tylko sposobem wyliczenia tej wartoœci i ceny. Przesłanki tego szacunku z art. 38 ust. 2 ustawy wskazujš, że chodzi o rzeczywistš wartoœć rynkowš nieruchomoœci. Nie jest to więc wartoœć księgowa czy inna wartoœć o charakterze formalnym. Takie okolicznoœci jak koniecznoœć administrowania nieruchomoœciš, przeprowadzania remontów czy dokonywania innych nakładów sš uwzględniane przy obliczeniu wartoœci nieruchomoœci. Jeżeli więc twierdzi się, że cenę sprzedaży można okreœlić poniżej tej wysokoœci, to konsekwencjš tego byłoby przyjęcie możliwoœci sprzedaży poniżej rzeczywistej, rynkowej wartoœci nieruchomoœci. Argumenty zmierzajšce do wykazania, że bonifikata nie jest obniżeniem ceny, a jedynie sposobem jej uiszczenia, sš bardzo wštpliwe. Jak by nie nazwać bowiem tej instytucji (bonifikata, ustępstwo, opust, rabat itp.), to zawsze sprowadza się to do okreœlenia w umowie ceny niższej niż wyznaczona ustawš. Stosowanie "bonifikat" czy "rabatów" przy sprzedaży mieszkań jest po prostu obniżaniem ich ceny. Sformułowania te językowo zawsze oznaczajš obniżenie ceny. Bonifikata jest to bowiem zniżka, rabat od ustalonej ceny towaru (Słownik języka polskiego PAN W- wa 1958, T. 1 s. 611); zniżka od ustalonej ceny towaru zwłaszcza jako forma od- szkodowania za poniesione straty - opust, rabat (Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1978, T. 1 s. 189); ustępstwo od ustalonej ceny towaru na rzecz nabywcy (Mały słownik języka polskiego PWN Warszawa 1968, s. 54). Norm prawnych pozwalajšcych na obniżenie ceny sprzedaży nie zawiera rozporzšdzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania nie- których przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoœci (Dz. U. Nr 72, poz. 311). Przewiduje ono wprawdzie w § 11 ust. 2 możliwoœć rozłożenia ceny sprzedaży na raty, ale jako wyjštek od ust. 1 wprowadzajšcego zasadę zapłaty w dniu zawarcia umowy. Podkreœlić także trzeba, iż rozłożenie zapłaty ceny na raty nie wišże się z żadnym ryzykiem inflacyjnym, gdyż zgodnie z ust. 3 tego paragrafu umowa stron powinna okreœlać odpowiednie oprocentowanie należnoœci. Tym samym obniżenie ceny sprzedaży nie może być uznane za okreœlenie sposobu uiszczenia należnoœci zwłaszcza w zakresie wyeliminowania ryzyka inflacyjnego. Nawet w warunkach inflacji istniejš metody formalnego zabezpieczenia interesów sprzedawcy przy sprzedaży na raty. Poza wskazanym odpowiednim ustaleniem odsetek możliwe jest przecież zastosowanie umownej klauzuli waloryzacyjnej czy póœniejsza waloryzacja œwiadczenia. Rozważania dotyczšce sposobu zapłaty sš więc poza zakresem rozpoznawanego problemu. Oczywiste jest, że w wykonaniu umowy sprzedawca nie zawsze otrzymuje umówionš cenę, a w skrajnych przypadkach może nie otrzymać żadnej zapłaty. W zagadnieniu jednak chodzi o to jakš cenę majš strony wskazać jako ekwiwalent przeniesienia własnoœci lokalu, a nie jakš sumę pieniędzy i w jaki sposób otrzyma sprzedawca. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, aby w interesie gminy było sprzedawanie mieszkań poniżej ich rynkowej wartoœci tylko dlatego, że otrzymujš jednorazowš zapłatę. Jak wyżej wykazano kwestie zwišzane z administrowaniem i nakładami na mieszkania powinny być uwzględniane przy ustalaniu wysokoœci rzeczywistej wartoœci mieszkań. Aprobowanie praktyki sprzedaży mieszkań poniżej ceny rynkowej tylko dla szybkiego wyzbycia się mienia komunalnego nie jest realizacjš rzeczywistego interesu gminy, a służy wyłšcznie doraœnym celom (w praktyce wyzbyciu się administrowania lokalami i nieruchomoœciami). Podkreœlenia wymaga również, że omawiane rozporzšdzenie uchyliło po- przednio obowišzujšce rozporzšdzenie Rady Ministrów z dnia 16 wrzeœnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntu i sprzedaży nieruchomoœci państwowych, kosztów i rozliczeń z tym zwišzanych oraz zarzšdzania sprzedanymi nieruchomoœciami (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 75). To uchylone rozporzšdzenie przewidywało m.in. w § 16 obniżenie o 20% ceny sprzedaży lokalu, przy pokryciu należnoœci w drodze jednorazowej wpłaty. Skoro aktualnie obowišzujšce rozporzšdzenie wyeliminowało takš możliwoœć, to wykładnia historyczna przemawia za przyjęciem poglšdu, według którego obniżanie ceny sprzedaży przy jednorazowej wpłacie jest niedozwolone. Nie może być zaaprobowane powoływanie się na zasadę samorzšdnoœci gmin jako motywujšcš możliwoœć swobodnego dysponowania mieniem komu- nalnym. Samodzielnoœć gminy nie oznacza bowiem niezależnoœci od ustaw i tylko w ramach ustaw może być realizowana. Ograniczenie gminy w zakresie możliwoœci kształtowania ceny sprzedaży mieszkań poniżej ich rynkowej wartoœci nie jest ograniczeniem podmiotowoœci gminy czy ograniczeniem jej samorzšdnoœci. Jest to rodzaj dopuszczalnego i zwykle stosowanego przez ustawodawcę ograniczenia właœciciela w wykonywaniu przez niego prawa własnoœci. Ponieważ analizowane przepisy odnoszš się wprost także do sprzedaży nieruchomoœci państwowych, to jest to także ograniczenie Państwa jako właœciciela i jego organów. Zwrócić należy uwagę, że przyjęcie poglšdu, iż gmina może obniżać ceny sprzedaży mieszkań, prowadzić mogłoby bšdœ do poglšdu o możliwoœci obniżania także cen sprzedaży mieszkań państwowych bšdœ do niezrozumiałego i nie wynikajšcego z przepisów zróżnicowania stanu prawnego mieszkań komunalnych i państwowych. Ogranicze- nie właœciciela w wykonywaniu przez niego prawa własnoœci jest dopuszczalne i wynika wprost z art. 140 kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce gruntami i wy- właszczaniu nieruchomoœci w całoœci stanowi swoiste ograniczenie prawa własnoœci, aż do jej odebrania włšcznie. Motywy, którymi kierował się ustawodawca ograniczajšc gminy w swobodzie przy sprzedaży mieszkań komunalnych, nie sš w ustawie łatwe do odczytania. Doœwiadczenie życiowe wskazuje jednak, że chodziło o eliminację możliwoœci wyzbywania się mienia publicznego bez uzasadnionej potrzeby, poniżej jego wartoœci. Jeżeli obowišzuje gospodarka rynkowa to towar (także gminny), jakim jest mieszkanie, powinien być sprzedawany po cenie rynkowej. Wydaje się, iż ustawodawcy chodziło także o eliminację przypadków lekkomyœlnoœci czy nawet korupcji przy wyzbywaniu się mienia komunalnego. Nie ma w tym zakresie sprzecznoœci z zasadami właœciwego gospodarowania mieniem publicznym, a także z pozycjš właœciciela w funkcjonujšcej gospodarce rynkowej. Wobec tego nie można podzielić poglšdu jakoby zakaz sprzedaży mieszkań komunalnych poniżej ich rynkowej wartoœci ograniczał uprawnienia właœcicielskie gmin w sposób sprzeczny z art. 140 k.c. Rozważania te pozwalajš na wniosek, że jednoznaczna interpretacja logiczno-językowa analizowanych przepisów, prowadzšca do przyjęcia zakazu ustanowienia możliwoœci obniżania cen sprzedaży mieszkań komunalnych poniżej ich wartoœci ustalonej w opinii biegłych, nie może być skutecznie zakwestionowana w drodze innych metod wykładni, co skutkuje udzielenie odpowiedzi jak w sentencji uchwały. ========================================