III AZP 6/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN J. Wasilewski. Sędziowie SN: J. Borkowski (współsprawozdawca), J. Kwaśniewski, J. Łętowski (sprawozdawca), W. Masewicz, T. Romer, W. Sanetra.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora W. Grudzieckiego, po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, skierował do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytania prawne:1. Czy wpis o zameldowaniu lub wymeldowaniu, dokonany w dowodzie tożsamości zainteresowanej osoby, może być traktowany nie tylko jako poświadczenie określonego stanu rzeczy, ale i jako szczególna forma przedstawienia stronie decyzji administracyjnej o zameldowaniu jej pod określonym adresem lub wymeldowaniu jej spod danego adresu, jeżeli uprzednio nie była wydana decyzja o zameldowaniu lub wymeldowaniu w trybie art. 47 ust. 2 lub art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174)?2. Czy art. 47 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych może być podstawą do wydania innej decyzji niż poprzedzającej zameldowanie lub wymeldowanie, a w szczególności, czy ów przepis może być podstawą do unieważnienia wpisu o zameldowaniu lub wymeldowaniu dokonanego w dowodzie tożsamości osoby zainteresowanej po stwierdzeniu post factum braku podstaw faktycznych (prawnych) do zameldowania lub wymeldowania?podjął następującą uchwałę:1. Wpis w dowodzie tożsamości o zameldowaniu lub wymeldowaniu nie jest decyzją administracyjną; stanowi potwierdzenie dopełnienia obowiązku meldunkowego. 2. Jeżeli dane zawarte w zgłoszeniu, na podstawie którego dokonano zameldowania lub wymeldowania, budzą wątpliwości, to rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.). Uzasadnienie faktyczneI. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w dniu 19 sierpnia 1991 r. przedstawił, na podstawie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 1990 r. Nr 26, poz. 153 z późn. zm.), wniosek o rozpoznanie przez skład 7 sędziów SN zagadnień prawnych przytoczonych w sentencji uchwały.Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia powyższych zagadnień przez SN, wnioskodawca zwrócił uwagę, że przemawiają za tym nie tylko wątpliwości związane z wykładnią przepisów powyższej ustawy o ewidencji ludności (...), ale również względy natury społecznej i teoretyczno-prawnej.W dotychczasowym orzecznictwie NSA, jako bezdyskusyjny reprezentowany jest pogląd, że dokonanie zameldowania lub wymeldowania stanowi jedynie tzw. czynność materialno-techniczną administracji. Świadczą o tym w szczególności: wyrok NSA/OZ w Krakowie z dnia 8 października 1982 r. SA/Kr 599/91 (ONSA 2/82, poz. 96), wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1984 r. III SA 598/84 (OSPiKA 1985, nr 11, poz. 216).Kontroli NSA nie podlegają czynności materialno-techniczne administracji, lecz co do zasady decyzje administracyjne.Obowiązująca ustawa o ewidencji ludności (...) przewiduje wyraźnie obowiązek wydania odrębnej decyzji przed dokonaniem zameldowania lub wymeldowania w trzech sytuacjach, a mianowicie:1) gdy dane zgłoszone przez osobę zainteresowaną zameldowaniem lub wymeldowaniem budzą wątpliwości (dane, jakie miałyby być podstawą do zarejestrowania faktu zameldowania lub wymeldowania) - art. 47 ust. 2 cyt. ustawy,2) gdy istnieją wątpliwości co do charakteru pobytu danej osoby pod określonym adresem (pobytu stałego lub czasowego) - art. 8 ust. 2 cyt. ustawy,3) gdy miałoby dojść do wymeldowania z urzędu lub na wniosek osób trzecich osoby nieobecnej lub nie znanej z miejsca pobytu - art. 15 cyt. ustawy.W art. 48 omawianej ustawy upoważnia się organ administracji do żądania od osób objętych obowiązkiem meldunkowym przedstawienia danych pozwalających na zaktualizowanie ewidencji. Postępowanie sprawdzające dopuszczone owym przepisem może stanowić zarazem źródło dowodów pozwalających na podjęcie jednej z wyżej wymienionych decyzji.Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na jeden ze wskazanych wyżej przepisów stanowi podstawę do dokonania (skorygowania) wpisu w dowodzie tożsamości osoby zainteresowanej. W takim wypadku wpis w dowodzie tożsamości osoby zainteresowanej ma z pewnością charakter wyłącznie poświadczający (zgodnie z art. 220 k.p.a. ów wpis jest równoważny zaświadczeniu określonej treści).Wskazane wyżej przepisy ustawy o ewidencji ludności (...) pozwalają - zdaniem wnioskodawcy - na przyjęcie tezy, że ustawodawca oczekuje przeprowadzenia pełnego postępowania jurysdykcyjnego na gruncie k.p.a. przed dokonaniem zameldowania lub wymeldowania jedynie w trzech wspomnianych wyżej sytuacjach. W innych sytuacjach, a w szczególności wówczas, gdy zgłoszone dane nie budzą wątpliwości, nie jest wymagane wydanie odrębnej decyzji administracyjnej w kształcie przewidzianym art. 107 k.p.a. w celu dokonania zameldowania lub wymeldowania i umieszczenia stosownych danych w dowodzie tożsamości osoby zainteresowanej.Zgodnie z poglądem wnioskującego, wpis w dowodzie tożsamości o zameldowaniu lub wymeldowaniu, jeżeli jest poprzedzony wydaniem decyzji w trybie art. 8 ust. 2, art. 15 lub 47 ust. 2 cyt. ustawy o ewidencji ludności (...) stanowi jedynie poświadczenie określonego stanu rzeczy.Zdaniem składającego pytanie prawne, wpis o zameldowaniu lub wymeldowaniu nie poprzedzony wydaniem odrębnej decyzji na podstawie jednego z powołanych przepisów ustawy o ewidencji ludności (...), może być traktowany nie tylko jako poświadczenie określonego faktu, ale również jako swoista forma artykulacji decyzji deklaratoryjnej o zameldowaniu kogoś pod określonym adresem lub wymeldowaniu spod danego adresu.Organ administracji, dokonując zameldowania kogoś pod określonym adresem na pobyt stały lub czasowy ponad dwa miesiące, ustala bowiem istnienie uprawnień danej osoby do przebywania w konkretnym miejscu oraz istnienie i rodzaj zamiaru przebywania pod danym adresem. Dokonując wymeldowania zaś organ administracji potwierdza utratę czyichś uprawnień do przebywania w danym miejscu lub (i) fakt (zamiar) nieprzebywania w danym miejscu przez określoną osobę.Uznanie wpisu o zameldowaniu lub wymeldowaniu, nie poprzedzonego wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej, za decyzję deklaratoryjną pozwala na wzruszenie tego wpisu w szczególności w trybie wznowienia postępowania lub w trybie stwierdzenia nieważności, przewidzianych w k.p.a.Zdaniem składającego powyższe pytania prawne, literalna wykładnia art. 47 ust. 2 obowiązującej ustawy o ewidencji ludności (...) pozwala jedynie na ustalenie, że przed dokonaniem zameldowania lub wymeldowania organ administracji wydaje decyzję, jeżeli - zdaniem takiego organu - zgłoszone mu dane (dane, jakie miałyby być podstawą do zameldowania lub wymeldowania) budzą wątpliwości.Istniejące procedury administracyjne przewidują możliwość weryfikowania wadliwych decyzji administracyjnych, a w szczególności decyzji opartych na fałszywych dowodach. Nie istnieją zaś takie procedury dla weryfikowania wadliwych czynności materialno-technicznych, za które dotychczasowe orzecznictwo NSA uznaje fakty meldowania i wymeldowywania osób przez administrację.W typowym postępowaniu ewidencyjnym organ administracji nie sprawdza prawdziwości danych przedstawianych mu przez osobę zainteresowaną zameldowaniem lub wymeldowaniem, ani też nie bada zamiaru przebywania pod określonym adresem osoby dopełniającej obowiązku meldunkowego. W szczególności organ administracji z reguły uznaje za prawdziwe potwierdzenie uprawnień do przebywania w danym lokalu w przypadku meldunku na pobyt stały lub czasowy ponad dwa miesiące - art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności (...).W praktyce zatem dopiero po zameldowaniu może dojść do stwierdzenia, że zainteresowana osoba w dniu zameldowania jej na pobyt stały lub czasowy ponad dwa miesiące faktycznie nie miała uprawnień do przebywania w lokalu, w którym została zameldowana, wymaganych przez art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności (...), ponieważ albo te uprawnienia utraciła przed zameldowaniem, albo takowych uprawnień w ogóle nie miała (np. sfałszowanie zgody głównego lokatora na zameldowanie). Artykuł 47 ust. 2 obowiązującej ustawy o ewidencji ludności (...), jako dotyczący sytuacji przed zameldowaniem lub wymeldowaniem, nie może stanowić podstawy do ewentualnego anulowania (unieważnienia) dokonanego wpisu o zameldowaniu lub wymeldowaniu.Zameldowanie pod określonym adresem stwarza domniemanie przebywania pod tymże adresem. Zwłaszcza zameldowanie na pobyt stały może mieć istotne znaczenie jako dowód m.in. w sprawach na tle art. 691 k.c.W tej sytuacji - zdaniem Pierwszego Prezesa SN - niezbędne jest rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości, tym bardziej, że w praktyce coraz częściej stają się one źródłem konfliktów nie tylko między najemcami a właścicielami budynków i lokali, lecz także wewnątrz rodzin, a osoby pozbawione zameldowania spotykają się z utrudnieniami realizacji ich praw publicznych i prywatnych.Uzasadnienie prawneII. Sąd Najwyższy, rozważając przedstawione mu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne, zwrócił na wstępie uwagę na następujące okoliczności o charakterze społeczno-prawnym:Należy przede wszystkim uznać, że przedmiot sprawy jest niezwykle istotny i - w istocie rzeczy - dotyczy sfery podstawowych konstytucyjnych wolności obywatelskich we współczesnym cywilizowanym państwie. Sprawa się bowiem toczy o nic mniejszego, jak o prawo człowieka do swobodnego poruszania się na terytorium państwa, którego jest obywatelem i wolny wybór miejsca zamieszkania. W tym zakresie można wskazać na dwa skrajne modele rozwiązywania w różnych systemach prawnych tego zagadnienia. Pierwszy - liberalistyczny - polega na założeniu, że nie ma w ogóle żadnego obowiązku meldowania się gdziekolwiek ani zgłaszania jakiemukolwiek organowi zmian miejsca zamieszkania czy pobytu, gdyż sądzi się, iż ograniczałoby to przyrodzoną i gwarantowaną konstytucją wolność człowieka. Na całkiem odmiennych zasadach opiera się model, który można nazwać skrajnie totalitarnym: człowiek ma mieszkać tam, gdzie jest zarejestrowany, a bez zgody właściwej władzy nawet do innego miasta we własnym kraju pojechać mu nie wolno; musi najpierw wytłumaczyć komu należy, gdzie chce jechać, na jak długo i po co, a w rezultacie prośby albo dostaje zgodę, albo nie. Zmienianie miejsca pobytu bez odpowiedniego zezwolenia zagrożone jest karą.Istnieją również - co jest oczywiste - najróżniejsze modele "pośrednie". Należy zauważyć - co jest bezsporne - że właściwie wszędzie w Europie istnieje "jakaś" rejestracja ludności i meldunki w różnych formach. Jeśli jednak (można mieć nadzieję), abominacyjny model państwa policyjnego, sprawującego pełną kontrolę nad każdym ruchem obywateli, odchodzi również w Polsce w przeszłość, to sprawa kształtu przepisów meldunkowych nie może być jednak rozpatrywana tylko pod kątem abstrakcyjno-konstytucyjnej aksjologii. Słusznie bowiem wskazuje I Prezes SN, że może dotyczyć ona w konkretnych przypadkach różnych interesów i różnych kręgów osób. Często trzeba będzie wybierać te, które przede wszystkim muszą podlegać ochronie, i przedłożyć je ponad inne. Wybór musi być dokonany z uwagą i ostrożnie.III. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr 14, poz. 85) stanowiła w art. 4 ust. 2 tekstu pierwotnego, że zameldowanie nie jest "uzależnione od decyzji o przydziale mieszkania, ani nie rodzi prawa do takiego przydziału". Przepis ten zrywał z rozwiązaniami wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności (Dz. U. Nr 33, poz. 164 ze zm.), która dopuszczała odmowę zameldowania albo, gdy lokal byłby nadmiernie zagęszczony, albo, gdy zameldowanie byłoby pozorne lub służyło uzyskaniu przydziału innego lokalu mieszkalnego (art. 3 ust. 2). Zmiany w publicznej gospodarce lokalami wydawały się na tyle znaczące, że prawodawca usunął powiązanie istniejące pomiędzy prawem do lokalu mieszkalnego, a ewidencją ludności. Między innymi chodziło również o to, ażeby ewidencja ludności zaczęła dostarczać rzeczywistych danych o ruchu i zamieszkaniu ludności. Z tego też względu przyjęto w ustawie z 1974 r. czysto techniczny, rejestracyjny model ewidencji ludności. Ustawa z dnia 26 kwietnia 1984 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 132), nowelizująca ustawę o ewidencji ludności, przywróciła łączność pomiędzy zameldowaniem a prawem do lokalu, w którym dana osoba ma przebywać, co nastąpiło przez ustanowienie obowiązku przedstawienia potwierdzenia "uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie" (art. 9 ust. 2 jednolitego tekstu). Po nowelizacji ustawy ewidencja ludności utraciła znaczenie czysto rejestracyjne ("ewidencyjne" w ścisłym rozumieniu) bo dokumentuje ona nie tylko zamieszkanie pod określonym adresem z zamiarem pobytu stałego lub czasowego, lecz również prawo do przebywania w lokalu, i to niezależnie od reżimu prawnego, jakiemu lokal ten jest poddany. W wyniku nowelizacji wprowadzono władcze i jednostronne działania organów administracyjnych, do których organy te mogą się uciekać w celu usunięcia wątpliwości co do danych objętych obowiązkiem ewidencji.Nowelizacja ustawy o ewidencji ludności wprowadziła przepisy dające podstawę do rozstrzygania w drodze decyzji w sprawach ewidencji ludności, tym niemniej bez dostatecznej konsekwencji w stosowaniu terminologii określającej formy działania organów administracyjnych. W art. 8 ust. 2 ustawy, w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z 1984 r., Nr 32, poz. 174 ze zm.), stanowi się o rozstrzyganiu wątpliwości co do charakteru pobytu przez organ administracji. W art. 15 ust. 2 zaś stanowi się, że organ administracji na wniosek strony lub z urzędu wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła prawo do przebywania w lokalu w określonej w przepisie sytuacji faktycznej. Na podstawie art. 47 ust. 2 organ administracji jest powołany do rozstrzygania o zameldowaniu lub wymeldowaniu w przypadku zgłoszenia danych budzących wątpliwości. Artykuł 15 ust. 2 mówi wprost o stosowaniu procesowej formy aktu administracyjnego indywidualnego - decyzji administracyjnej. Przepisy art. 8 ust. 2 i art. 47 ust. 2 dopiero przez wnioskowanie z celu na środki wskazują na konieczność stosowania decyzji administracyjnej jako prawnej formy działania organu administracyjnego (skoro jest to organ administracyjny, który rozstrzyga, czyli władczo i jednostronnie orzeka o prawach lub obowiązkach w sprawie indywidualnej, może on to wyłącznie uczynić (w formie aktu administracyjnego indywidualnego, który w sprawach tego rodzaju, stosownie do przepisów k.p.a., powinien mieć formę decyzji o elementach określonych w art. 107 k.p.a.).IV. Pierwszy problem postawiony przez wnioskodawcę powinien być rozpatrywany w dwóch płaszczyznach: materialnej i proceduralnej. Należy otwarcie postawić pytanie. Musi ono brzmieć: "czy wpis meldunkowy ma charakter decyzji, czy nie?". Bo przecież, jeżeli się zgodzić na to, że wpis jest "formą przedstawienia decyzji" musi to również oznaczać, że przedtem musiała gdzieś zapaść decyzja, którą się za pomocą wpisu "przedstawia". Gdzie zapada, kto ją podejmuje, a przede wszystkim, na jakiej prawnej podstawie? Stwierdzono już wyżej, że ustawa o ewidencji ludności (...) przewiduje tylko kilka wyraźnie określonych sytuacji, w których tego rodzaju decyzję można wydać na podstawie jej przepisów. Domniemywanie lub sztuczne kształtowanie w drodze rozszerzającej wykładni podstaw prawnych do wydawania jakichkolwiek decyzji ustanawiających obowiązki obywateli, poza sferą, gdzie jest to wyraźnie dopuszczone przez ustawodawcę, jest w państwie prawnym z zasadniczych względów niemożliwe. W rozpatrywanej przez SN sprawie prowadzić to zresztą może do sytuacji o charakterze skrajnie biurokratycznym: w konsekwencji bowiem uzyskamy stan, w którym np. hotelowy recepcjonista, meldując kogokolwiek na krótki pobyt, wszczyna postępowanie administracyjne i wydaje decyzję administracyjną pleno titulo.Problem może być efektywnie rozwiązany przy przyjęciu dwóch zasadniczych założeń:a) uzyskanie przez obywateli konkretnych uprawnień może następować nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej, lecz także na podstawie władczych działań administracji (lub upoważnionych przez nią podmiotów), w szczególności tzw. czynności materialno-technicznych,b) decyzja administracyjna niezbędna jest jednak wówczas, gdy powstaje spór o prawo, a więc wówczas, gdy także na tle czynności materialno-technicznej powstaje wyraźny spór między administracją a obywatelem o istnienie lub nieistnienie konkretnego uprawnienia.W konsekwencji doprowadziłoby to do konstrukcji, odpowiadającej zarówno założeniom teoretyczno-legalistycznym, jak również możliwej do przyjęcia w praktyce: jeśli obywatel uzyskuje zameldowanie (lub wymeldowanie) zgodnie z własnym życzeniem i bez zastrzeżeń (lub sprzeciwów) ze strony innych zainteresowanych, nie istnieje potrzeba wszczynania formalnego postępowania administracyjnego kończącego się decyzją. Ten "tryb decyzyjny" staje się jednak absolutnie niezbędny wówczas, gdy na tle sprawy rodzi się spór, wymagający imperatywnego rozstrzygnięcia w drodze orzeczenia. Wówczas potrzebne jest i postępowanie z uwzględnieniem proceduralnych praw wszystkich zainteresowanych (przede wszystkim muszą wiedzieć o sprawie i mieć możliwość zajęcia stanowiska), i wydanie formalnej decyzji oraz otwarcie drogi sporu sądowego.V. Co się tyczy proceduralnej problematyki "szczególnej formy przedstawienia stronie decyzji administracyjnej (o czym mówi wyraźnie w swym pierwszym pytaniu wnioskodawca), to należy stwierdzić, że sama idea istnienia takiej "szczególnej formy przedstawienia" jest w świetle obowiązujących przepisów proceduralnych dosyć wątpliwa. Decyzja administracyjna w sprawie indywidualnej, zgodnie z przepisami k.p.a., wchodzi do obrotu prawnego dopiero w momencie jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.).Doręczenie decyzji jest więc czynnością prawną o szczególnej doniosłości, chociaż jej uregulowania w k.p.a. - tak jak i w innych kodeksach - mają postać przepisów techniczno-procesowych. Tak samo jak k.p.c., również k.p.a. przyjmuje zasadę oficjalności doręczeń (z urzędu), o czym stanowi przepis art. 39 k.p.a. Artykuły 39-49, zawarte w rozdziale 8 działu I k.p.a., normują doręczenia właściwe bezpośrednio do adresata oraz zastępcze, wraz z fikcją doręczenia, jak również doręczanie przedstawicielowi doraźnie wyznaczonemu przez organ administracyjny (art. 34 § 2 w zw. z art. 48 § 1 k.p.a.). Podobnie, jak w przepisach k.p.c., skutek prawny przywiązuje się do doręczenia dokonanego zgodnie z powołanymi już przepisami, i to niezależnie od tego, czy adresat zapoznał się z treścią pisma, czy też nie miał takiej możliwości. Przepisy dotyczące doręczeń są kazuistyczne, a odesłania do przepisów szczególnych dotyczą tylko miejsca doręczenia pism (art. 42 § 2 k.p.a. - zakaz doręczenia w lokalu organu administracji), doręczeń osobom korzystającym z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego (art. 48 § 2 k.p.a., oraz doręczeń przez obwieszczenie lub podobną formę informacji (art. 49 k.p.a.).Ustawa o ewidencji ludności (...) w art. 37 i 39 wymienia dane, które wpisuje się do dokumentów stwierdzających tożsamość osoby fizycznej. Wyliczenie danych ma w obu przypadkach charakter wyczerpujący.Należy zatem odpowiedzieć na pytanie podstawowe: czy jeżeli w ustawie rangi kodeksu (k.p.a.) uregulowano wyczerpująco doręczenie pism, w czym mieści się doręczanie decyzji administracyjnych i z czym wiąże się doniosłe skutki prawne w sferze prawa materialnego oraz procesowego (art. 110 k.p.a.), można uznać, że przepisy te są dopełnione lub zastępowane przepisami z zakresu ewidencji ludności, które odnoszą się wprost do innej materii? Odpowiedź na takie pytanie powinna być negatywna.W wykładni przepisów należy dawać pierwszeństwo regulacjom dotyczącym wprost określonego zagadnienia prawnego (doręczenie) przed uregulowaniami dorozumianymi, które dopiero po przyjęciu teoretycznych konstrukcji mają jakoby też dotyczyć tego samego zagadnienia prawnego.Jeżeli więc w jednej ustawie organ państwowy jest umocowany do doręczeń swoich decyzji, a w innej ma umocowanie do wpisów w dokumentach, to nie ma on swobody i nie można mu dawać swobody takiej samej, jaką może mieć w państwie prawnym jednostka. Swoboda jednostki jest gwarantowana również tym, że organ państwa może działać tylko na podstawie ustawy i to w każdym przypadku, bo nie tylko uciążliwe mogą być dla jednostki obowiązki, ale bywają też uprawnienia uciążliwe, tak samo, jak i w te prawa może godzić próba zastąpienia czynności materialno-technicznej organu administracyjnego jego decyzją.VI. Występujący na rozprawie przed Sądem Najwyższym przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości - Departamentu Prokuratury podniósł także zagadnienie stosunku między rozwiązaniami ustawy o ewidencji ludności (...) a obecnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi ustroju i funkcjonowania władz lokalnych. Pojawia się bowiem problem, czy wpis o zameldowaniu lub wymeldowaniu zawiera rzeczywiście oznaczenie organu administracji państwowej, właściwego do wydawania w tych sprawach decyzji. Wpisy te oznaczone są pieczęciami urzędu gminy (urzędu dzielnicy-gminy), który z pewnością nie jest organem administracji państwowej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., w zw. z przepisami rozdziału 3 pt. "Władze gminy" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Urząd gminy spełnia wyłącznie funkcje pomocnicze w stosunku do zarządu gminy. Elementem wpisu jest również podpis. Może być on jednak uznany wyłącznie za podpis pracownika urzędu gminy, któremu powierzono prowadzenie czynności technicznych z zakresu ewidencji ludności, czego nie można utożsamiać z upoważnieniem do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w imieniu burmistrza (prezydenta miasta czy wójta). Nasuwa się zatem kolejne pytanie, czy burmistrz (prezydent miasta, wójt) może, na podstawie art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, upoważnić kogokolwiek do wydawania decyzji w formie wpisów w dowodzie osobistym o zameldowaniu lub wymeldowaniu, skoro sam nie został do tego upoważniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 11 list. "o" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) wspomniany wyżej organ gminy upoważniony został w ramach zadań zleconych do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach zameldowania i wymeldowania, ale tylko przewidzianych w przepisach art. 8 ust. 2, art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2 o ewidencji ludności i dowodach osobistych. We wspomnianej ustawie kompetencyjnej w ogóle nie wspomina się o decyzjach w formie wpisów do dowodu osobistego. Można w pełni zasadnie domniemywać, że ustawodawca uznał ten wpis za czynność materialno-techniczną w ramach prowadzenia ewidencji ludności (lit. "b" pkt. 11 art. 3 cyt. ustawy kompetencyjnej). Za tą tezą przemawia także analiza przepisów wykonawczych do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zawartych w rozporządzeniu w sprawie dokumentów stwierdzających tożsamość (jedn. tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 34, poz. 192 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia w praktyce zrównują wpis w dowodzie osobistym o zameldowaniu (wymeldowaniu) z wieloma innymi wpisami, w tym także z wpisem o prowadzeniu działalności gospodarczej. Ten ostatni wpis nie jest równoznaczny z udzieleniem koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej. Dokonuje się go na podstawie udzielonej już koncesji i stanowi on wyłącznie potwierdzenie stanu faktycznego. Podzielić przy tym należy w całości pogląd, że w państwie praworządnym organy państwowe mogą czynić jedynie to, do czego upoważnione są wprost w stosownych przepisach prawa. Służy to również ochronie praw obywatelskich. Także zatem i powyższe argumenty przemawiają za udzieleniem odpowiedzi negatywnej na pierwsze z postawionych przez Pierwszego Prezesa SN pytań.VII. Drugie pytanie wniesione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczy rozumienia przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). W istocie chodzi w nim o to, czy wątpliwości dotyczące zgłoszonych danych można rozstrzygnąć decyzją jedynie w przypadku, gdy powstały one przed rejestracją danych, czy też decyzję tę można wydać również po zameldowaniu (wymeldowaniu), czyli po zarejestrowaniu danych na podstawie zgłoszenia (jeżeli nie budzi wątpliwości), albo na podstawie decyzji (gdy należało takie wątpliwości rozstrzygnąć). Artykuł 47 ust. 2 ustawy nie ogranicza wprost właściwości organu do badania prawdziwości i prawidłowości danych stanowiących podstawę zameldowania lub wymeldowania do określonej chwili wykonywania obowiązku meldunkowego. W pojęciu "zgłoszone dane" mogą się mieścić dane podane w zgłoszeniu wniesionym po raz pierwszy, ale mogą to być też dane, które zostały już zarejestrowane i na skutek wykonywania nadzoru nad obowiązkiem meldunkowym wzbudziły wątpliwości, bo ujawniła się sprzeczność pomiędzy danymi zawartymi na karcie meldunkowej a stanem faktycznym lub prawnym, o którym wiadomość dotarła do organu. W przypadku ujawnienia takich rozbieżności może chodzić albo o aktualizację danych - art. 48 - i dokonanie czynności materialno-technicznych, służących odświeżeniu danych na karcie meldunkowej przez ich rejestrację, albo też o wątpliwości wymagające rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w drodze decyzji. Z treści art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności,(...) z ustawowego określenia istoty ewidencji ludności w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy oraz z faktu istnienia obowiązku meldunkowego ludności określonego w art. 4 cyt. ustawy wynika, że właściwy organ administracyjny powinien w każdym czasie podejmować czynności służące rejestracji prawdziwych danych o ludności i jej ruchu naturalnym; wśród nich mieści się również rozstrzyganie wątpliwości dotyczące danych rejestrowanych w ramach ewidencji ludności. Zwłaszcza, że czynność materialno-techniczna wprawdzie może tworzyć skutki prawne i najczęściej je powoduje, ale sama nie ma cechy ani ostateczności, ani też prawomocności. W tej sytuacji na drugie pytanie wnioskodawcy należy udzielić odpowiedzi pozytywnej.