II CSKP 366/22

II CSKP 366/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 29 maja 2026 r. Sąd Najwyższy w Izbie Cywilnej w składzie: SSN Paweł Grzegorczyk (przewodniczący, sprawozdawca) SSN Grzegorz Misiurek SSN Władysław Pawlak Protokolant Natalia Pleskot po rozpoznaniu na rozprawie 29 maja 2026 r. w Warszawie skarg kasacyjnych K. spółki akcyjnej w W., L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., J.S. i E.M. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 października 2019 r., I ACa 398/18, w sprawie z powództwa K. spółki akcyjnej w W., L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., E. M. i J.S. przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawa o odszkodowanie, 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od K. spółki akcyjnej w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawa tytułem części kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 9 375 (dziewięć tysięcy trzysta siedemdziesiąt pięć) złotych z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego za czas po upływie tygodnia od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia zapłaty; II CSKP 366/22 2 3. zasądza od L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. tytułem części kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 9 375 (dziewięć tysięcy trzysta siedemdziesiąt pięć) złotych z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego za czas po upływie tygodnia od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia zapłaty; 4. odstępuje od obciążenia J.S. i E.M. kosztami postępowania kasacyjnego. Grzegorz Misiurek Paweł Grzegorczyk Władysław Pawlak UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił powództwo K. Spółki Akcyjnej w W., L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., E.M., J.S. oraz A.S. przeciwko miastu stołecznemu Warszawie o zapłatę (pkt 1) i orzekł o kosztach postępowania (pkt 2-3). Powyższe orzeczenie oparł na następujących ustaleniach faktycznych: W dniu 31 lipca 2007 r. K. Spółka Akcyjna w W. (R.) złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją na oznaczonych działkach przy ul. […] w W.. W dniu 13 września 2007 r. Stowarzyszenie […] złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony. Postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. Prezydent m.st Warszawy dopuścił Stowarzyszenie […] (Stowarzyszenie) do udziału w sprawie na prawach strony. W dniu 20 grudnia 2007 r. Prezydent m.st Warszawy wydał decyzję o warunkach zabudowy ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją wewnętrzną, z parkingiem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce […], […], […], […], […] i […] oraz na części działki nr […] przy ul. […]. W dniu 6 lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia uchyliło decyzję II CSKP 366/22 3 z dnia 20 grudnia 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia 6 lutego 2008 r. W dniu 29 kwietnia 2009 r. SKO wydało decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego jako wszczętego przez podmiot nieuprawniony. Po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy R. podjęła decyzję o przystąpieniu do sporządzenia projektu budowlanego. Prace nad przygotowaniem projektu budowlanego trwały od 29 kwietnia 2009 r. do 11 sierpnia 2010 r. W dniu 11 sierpnia 2010 r. R. złożyła do Urzędu m. st. Warszawy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją wewnętrzną, z parkingiem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych […], […], […], […], […] i […] oraz części działki nr […] przy ul. […] w W.. W dniu 13 sierpnia 2010 r. organ wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Po wezwaniu wniosek z dnia 11 sierpnia 2010 r. został odebrany przez inwestora. W dniu 13 września 2010 r. R. złożyła do Urzędu m. st. Warszawy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego kolejny wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją wewnętrzną, z parkingiem podziemnym na działkach ewidencyjnych […], […], […], […], […] i […] przy ul. […] w W.. W dniu 16 września 2010 r. organ wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wniosek złożony 13 września 2010 r. został pozostawiony bez rozpoznania. W dniu 29 października 2010 r. R. złożyła do zastępcy dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego pismo o objęcie nadzorem składanego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę; załączyła również opinie prawne dotyczące wezwań do uzupełnienia braków formalnych wniosków. Tego samego dnia R. złożyła kolejny wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z komunikacją wewnętrzną, z parkingiem podziemnym na działkach ewidencyjnych […], […], […], […], […] i […] przy ul. […] w W.. II CSKP 366/22 4 Postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r. organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu 25 listopada 2010 r. R. złożyła pismo w wykonaniu tego postanowienia. W dniu 22 grudnia 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu 28 kwietnia 2011 r. organ drugiej instancji - Wojewoda Mazowiecki - wydał decyzję, w której uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 22 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r. nałożono na R. obowiązki usunięcia nieprawidłowości. W dniu 2 września 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu 12 marca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję, w której uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 września 2011 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę. Sąd Okręgowy wskazał, że powodowie wywodzą roszczenia odszkodowawcze z art. 417 § 1 k.c. Podniósł, że powodowie, wnosząc o zasądzenie odszkodowania na podstawie art. 417 § 1 k.c., powinni zgodnie z art. 6 k.c. i art. 232 k.p.c. wykazać przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, tj. niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie pozwanego, szkodę majątkową i adekwatny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem a szkodą. Powodowie podnosili, że zdarzeniem powodującym szkodę było wadliwe działanie organów administracji publicznej powodujące zwłokę. Zdaniem powodów zwłoka ta wystąpiła między dniem 21 lipca 2009 r., w którym to dniu zdaniem strony powodowej, gdyby organy działały prawidłowo, powinna zostać wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielomieszkaniowego przy ul. […] w W., a dniem 12 marca 2012 r., kiedy to decyzja ta została wydana. Oceniając te twierdzenia Sąd uznał, że zachowania Prezydenta m.st. Warszawy nie można uznać za bezprawne w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. Niewątpliwie Prezydent m.st. Warszawy dopuścił postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie, które zaskarżyło pozytywną dla powodów decyzję z dnia 20 grudnia 2007 r. o warunkach II CSKP 366/22 5 zabudowy. Dopiero jednak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r. ugruntował orzecznictwo odmawiające Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Dalej Sąd podniósł, że w przekonaniu powodów do rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy doszło również w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu Okręgowego brak jednak podstaw, aby uznać, że jakiekolwiek działania podejmowane przez Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę było bezprawne w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. Zdaniem Sądu, odmiennej oceny materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i odmiennej interpretacji przepisów prawa przez organ pierwszej instancji w stosunku do oceny i interpretacji organu odwoławczego nie można utożsamiać z bezprawnością w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd Okręgowy zaznaczył ponadto, że wprawdzie Wojewoda Mazowiecki miał odmienny pogląd co do niektórych obowiązków inwestora, ale nie wskazał, by odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego, na dzień 28 kwietnia 2011 r. inwestor nie usunął wszystkich braków, które umożliwiały wydanie pozytywnej decyzji, co wynikało z uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego. Nie można w związku z tym mówić o bezprawnym działaniu pozwanego, skoro inwestor uzupełnił wszystkie braki w dokumentacji, uniemożliwiające wydanie pozytywnej decyzji, dopiero w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Mazowieckim, tj. przed wydaniem pozytywnej decyzji z dnia 12 marca 2012 r. Gdyby dokumenty te nie były konieczne do wydania pozytywnej decyzji, Wojewoda Mazowiecki nie wzywałby inwestora do ich przedstawienia. W konsekwencji, zdaniem Sądu Okręgowego powództwo podlegało oddaleniu wobec niewykazania bezprawności jako jednej z przesłanek pozwalających na przypisanie odpowiedzialności pozwanemu na podstawie art. 417 § 1 k.c. Uzupełniająco Sąd Okręgowy podniósł, że podziela stanowisko pozwanego dotyczące braku jego biernej legitymacji w związku z działaniami podejmowanymi II CSKP 366/22 6 w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro są to zadania zlecone staroście jako zadania z zakresu administracji rządowej, to pozwany nie ma legitymacji biernej, która przysługuje Skarbowi Państwa. Na skutek apelacji powodów, Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., oddalił apelację (pkt I) i orzekł o kosztach postępowania apelacyjnego (pkt II). Sąd Apelacyjny stwierdził, że ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd Okręgowy są prawidłowe i przyjął je za własne. Podzielił zarzuty apelacji dotyczące braku legitymacji biernej pozwanego, uznał jednak, że ich zasadność nie ma wpływu na trafność zaskarżonego wyroku. Za chybiony Sąd Apelacyjny uznał zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c., w tym w powiązaniu z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił, że postępowanie administracyjne, z którego przebiegu powodowie wywodzili roszczenia odszkodowawcze, dzieliło się na dwa etapy. Pierwszym było postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zastrzeżenia powodów na tym etapie postępowania odnoszą się do wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy wpadkowego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie Stowarzyszenia, które następnie złożyło odwołanie od pozytywnej dla strony powodowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w rezultacie którego została ona uchylona. Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie sposób upatrywać we wskazanym postanowieniu zdarzenia szkodzącego powodom i odpowiedzialności pozwanej jednostki samorządu terytorialnego – przy przyjęciu co do zasady jej legitymacji biernej – a to z uwagi na brak normalnego związku przyczynowego między wydaniem wymienionego postanowienia a szkodą postrzeganą przez powodów jako niemożność zrealizowania inwestycji budowlanej. Typowym następstwem dopuszczenia uczestnika do udziału w jakimkolwiek postępowaniu nie jest uchylenie decyzji, która je kończy, bowiem normalnym skutkiem takiej czynności jest jedynie powstanie uprawnienia uczestnika do zaskarżenia decyzji, nie zaś jej uchylenie. Ponadto organ rozpoznający odwołanie Stowarzyszenia, czyli w tym wypadku SKO, był uprawniony do samodzielnej oceny interesu prawnego Stowarzyszenia we wniesieniu odwołania, co wytknięto przy uchyleniu decyzji SKO. SKO mogło więc II CSKP 366/22 7 stwierdzić brak interesu prawnego Stowarzyszenia niezależnie od stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy. W ocenie Sądu Apelacyjnego, jeżeli zatem w ogóle wiązać udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym z deklarowaną przez powodów szkodą, to co najwyżej można byłoby rozważać skutki orzeczenia SKO, czyli organu, za który pozwany nie ponosi odpowiedzialności. W tym stanie rzeczy, jak stwierdził Sąd, twierdzenie powodów o bezprawności postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie miało tylko drugorzędne znaczenie. Równorzędną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej jest bowiem normalny związek przyczynowy między zdarzeniem postrzeganym jako szkodzące a szkodą. Dodatkowo Sąd zważył, że skoro po uzyskaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy R. przystąpiła do prac zmierzających do przygotowania projektu budowlanego, a następnie wystąpiła o uzyskanie pozwolenia na budowę, to oznacza, że powodowie nie widzieli wówczas żadnych przeszkód, dla których planowana przez nich inwestycja nie mogłaby być zrealizowana. Ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była dla powodów pozytywna i nie ma przesłanek do twierdzenia, że uzyskanie jej w 2009 r. wyrządziło deklarowaną przez nich szkodę, skoro byli oni wówczas zdecydowani na kontynuację przedsięwzięcia. Odnosząc się drugiego etapu postępowania, w którym powodowie upatrywali źródła szkody, tj. postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, Sąd Apelacyjny stwierdził, że nie można uznać, iż gdyby strona powodowa nie została wezwana do usunięcia braków wniosku uznanych następczo za nieistniejące, to uzyskałaby wówczas pozwolenie na budowę, skoro wniosek dotknięty był innymi brakami, które nie pozwalały na jego uwzględnienie. W konsekwencji nie można uznać, że odmowne decyzje Prezydenta m.st. Warszawy były bezprawne. Bez względu na to, Sąd zwrócił uwagę, że decyzje Prezydenta m.st. Warszawy nie miały charakteru ostatecznych, a za dominujące uznać trzeba stanowisko, że generalnie tylko te ostatnie mogą stanowić źródło szkody. Podzieliwszy to stanowisko, Sąd Apelacyjny wskazał, że mogą wprawdzie zdarzyć się stany faktyczne, w których szkodę wywoła nieostateczna decyzja, mimo późniejszego jej uchylenia czy zmiany i wtedy odpowiedzialność odszkodowawcza II CSKP 366/22 8 za taką szkodę wynika z art. 417 § 1 k.c. Taka wyjątkowa sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Powodowie wywodzili, że na skutek postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy nie mogli zrealizować inwestycji budowlanej, podczas gdy nie zostało wykazane, iżby po uzyskaniu prawomocnego pozwolenia na budowę istniały jakiekolwiek przeszkody prawne bądź faktyczne, wskutek których nie było możliwe wybudowanie osiedla objętego pozwoleniem na budowę. Przeszkód takich nie wskazywali również powodowie. Wprawdzie zmiana koniunktury na rynku jest faktem powszechnie znanym, ale faktem takim jest również okoliczność, że w okresie zmniejszenia popytu na nowe mieszkania powstawały one nadal, co oznacza, że działalność taka była dla deweloperów opłacalna. Kontynuując ten wątek, Sąd Apelacyjny zauważył, że zmiana koniunktury nie pozostaje również w normalnym związku przyczynowym z decyzjami odmawiającymi wydania pozwolenia na budowę; jest to zjawisko niezależne od organów decydujących o pozwoleniach na budowę czy warunkach zabudowy, występujące z różną częstotliwością, ale cyklicznie, zatem deweloperzy mają wpisane takie ryzyko w formułę swojego funkcjonowania. Podniósł również, że skoro finalnie na wniosek inwestora pozwolenie na budowę zostało przeniesione w 2016 r. przez powodową spółkę na rzecz podmiotu trzeciego, poza brakiem przeszkód do realizacji inwestycji co najmniej wątpliwe było twierdzenie o jej nieopłacalności. Sąd Apelacyjny podniósł wreszcie, że powodowie nie powoływali się na opieszałość w rozpoznaniu wniosków o ustalenie warunków zabudowy i udzielenie pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku powinni uzyskać orzeczenie o stwierdzeniu bezczynności organu administracyjnego na podstawie art. 37 k.p.a., co nie miało miejsca. Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli powodowie K. S.A. w W. (R.), L. Sp. z o.o. w W. (L.) oraz J.S. i E.M.. Powódka R. zaskarżyła orzeczenie w części, tj. w zakresie oddalenia jej apelacji co do kwoty 44 354 257,56 zł, zarzucając naruszenie art. 361 § 1 k.c.; art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (dalej – „Pierwszy Protokół dodatkowy do EKPCz”) w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz. II CSKP 366/22 9 Powódka L. zaskarżyła orzeczenie w części, tj. w zakresie oddalenia jej apelacji co do kwoty 47 279 470,64 zł, zarzucając naruszenie art. 361 § 1 i 2 k.c.; art. 64 Konstytucji RP, art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do EKPCz w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 386 § 4 w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także w związku z art. 382 k.p.c. w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 382 k.p.c., także w związku z art. 227, art. 278 w związku z art. 391 § 1 k.p.c., jak i w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 278 § 1 w związku z art. 382 oraz w związku z art. 386 § 4 k.p.c. z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 EKPCz. Powodowie J.S. i E.M. zaskarżyli orzeczenie w części, tj. w zakresie oddalenia ich apelacji co do kwoty 40 567 899,50 zł, zarzucając naruszenie art. 361 § 1 i 2 w związku z art. 417 § 1 k.c., przy równoczesnym naruszeniu zarzuconych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 382 i art. 386 § 4 k.p.c. w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 361 § 1 i 2 w związku z art. 417 § 1 k.c. w związku z art. 35 k.p.a., z uwzględnieniem art. 64, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, jak i art. 13 EKPCz; art. 361 § 1 w związku z art. 417 § 1 k.c., z uwzględnieniem art. 77 ust. 2, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1, art. 13 EKPCz oraz art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do EKPCz; art. 417 § 1 w związku z art. 361 § 1 k.c. z uwzględnieniem art. 13 EKPCz oraz art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do EKPCz; art. 417 § 1 k.c. oraz art. 37 w związku z art. 35, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwzględnieniem art. 77 ust. 2, a także art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z uwzględnieniem art. 13 EKPCz oraz art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do EKPCz; art. 386 § 4 w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także w związku z art. 382 k.p.c. oraz w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 382 k.p.c., także w związku z art. 227, art. 228 § 1, art. 245, art. 278 w związku z art. 391 § 1 oraz w związku z art. 386 § 4 k.p.c., jak i w związku z art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 382 k.p.c., dodatkowo w związku z art. 328 § 2 k.p.c., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku, alternatywnie art. 387 § 21 pkt 1 i 2 k.p.c. z uwzględnieniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 228 § 1 w związku z art. 382 i art. 385 k.p.c., a także art. 386 § 4 k.p.c. w związku art. 361 § 1 k.c.; art. 278 § 1 w związku z art. 228 § 1 i art. 386 § 4 k.p.c. z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 EKPCz; art. 245 w związku II CSKP 366/22 10 z art. 386 § 4 k.p.c., a także w związku z art. 382 k.p.c. z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 EKPCz. Postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 2020 r. skargi kasacyjne zostały przyjęte do rozpoznania. Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Cywilnej zarządzeniem z dnia 30 września 2022 r. przydzielił sprawę SSN P.C., zaś zarządzeniem z dnia 3 listopada 2022 r. wyznaczył skład orzekający SSN M.K. (przewodniczący), SSN G.Ż., SSN P.C. (sprawozdawca) celem rozpoznania tej sprawy. Postanowieniami z dnia 14 grudnia 2022 r., III CB 13/22 i z dnia 16 grudnia 2022 r., III CB 12/22, odrzucono wnioski R. o zbadanie spełnienia przez sędziów G.Ż. i M.K. wymogów niezawisłości i bezstronności. Postanowieniami z dnia 7 lutego 2023 r., III CB 17/22 i z dnia 28 marca 2023 r., III CB 16/22, odrzucono wniosek powodów E.M. i J.S. o zbadanie spełnienia przez sędziów G.Ż. i M.K. wymogów niezawisłości i bezstronności. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r., III CB 18/22, Sąd Najwyższy, na skutek wniosku powodów o zbadanie spełnienia przez SSN P.C. wymogów niezawisłości i bezstronności, zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem do czasu rozstrzygnięcia pytań prejudycjalnych przedstawionych Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r., I NB 4/23. Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Cywilnej zarządzeniem z dnia 29 lutego 2024 r., stwierdziwszy, że w piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. skierowanym do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego SSN G.Ż. odmówił orzekania w sprawach zawisłych w Izbie Cywilnej, uznał na podstawie § 80 ust. 5 pkt 2 per analogiam rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 lipca 2022 r. – Regulamin Sądu Najwyższego (Dz. U. z 2024 r., poz. 806, dalej – „reg.SN”), że po stronie SSN G.Ż. zachodzi długotrwała przeszkoda w orzekaniu i stwierdził, że sprawozdawcą w sprawie pozostaje SSN P.C. oraz wyznaczył jako pozostałych członków składu SSN M.K. i SSN T.S.. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r., III CB 14/22, Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku R. o zbadanie spełnienia przez SSN P.C. wymogów niezawisłości i bezstronności zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia zmian legislacyjnych usuwających wady II CSKP 366/22 11 procesowe określone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielka Izba) z dnia 21 grudnia 2023 r., C-718/21. LG i w wyroku pilotażowym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2023 r., nr 50849/21, Wałęsa w terminie tam zakreślonym. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2025 r., III CB 18/22, Sąd Najwyższy zmienił postanowienie z dnia 2 czerwca 2023 r. o zawieszeniu postępowania w ten sposób, że jako przesłankę zawieszenia postępowania określił oczekiwanie na rozstrzygnięcie pytań prejudycjalnych mających wpływ na ocenę zachowania w sprawie gwarancji procesowych dotyczących składu sądu, a przedstawionych Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniami Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2023 r., III CB 40/23 i z dnia 11 stycznia 2024 r., I ZB 73/21, I ZB 81/23, I ZB 91/23. Zarządzeniem z dnia 10 września 2025 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Cywilnej wystąpił do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego celem rozważenia zmiany składu orzekającego w sprawie III CB 14/22, mając na względzie m.in., że postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r. sędzia sprawozdawca zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność przeprowadzenia zmian legislacyjnych, nie ustosunkował się do zarządzenia z dnia 3 lipca 2025 r. o przedstawieniu akt celem weryfikacji celowości dalszego zawieszenia i nie jest prawdopodobne, aby w dającej się przewidzieć przyszłości doszło do zrealizowania zmian o treści, jakiej prawdopodobnie oczekuje sprawozdawca, a stronom przysługuje prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zarządzeniem z dnia 18 września 2025 r. Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Cywilnej, w zastępstwie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, zarządził m.in., na podstawie § 81 ust. 7 reg.SN, wejście do składu orzekającego w miejsce dotychczasowego sprawozdawcy SSN L.B. pierwszego wylosowanego zastępcy SSN A.R. i stwierdził, że funkcję sprawozdawcy pełni SSN J.N.. Po dokonaniu zmiany sędziego sprawozdawcy i podjęciu postępowania postanowieniem z dnia 8 stycznia 2026 r., postanowieniem z dnia 24 lutego 2026 r., III CB 14/22, odrzucono wniosek R. o zbadanie spełnienia przez SSN P.C. wymogów niezawisłości i bezstronności. II CSKP 366/22 12 Zarządzeniem z dnia 26 lutego 2026 r. Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Cywilnej zważył m.in, że w sprawie wpłynęło łącznie sześć wniosków o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez członków składu orzekającego, że w sprawie III CB 18/22 o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności SSN P.C. doszło do zmiany podstawy zawieszenia postępowania, a sędzia sprawozdawca zwróciła się o spowodowanie zmiany w składzie orzekającym w sprawie III CB 18/22, jak również że w piśmie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dna 20 stycznia 2026 r. wskazano na brak podstaw do dokonania zmian w składzie orzekającym w sprawie III CB 18/22. W związku z tym stwierdził, że po stronie SSN P.C., sprawozdawcy w sprawie II CSKP 366/22, zachodzi długotrwała i usprawiedliwiona przeszkoda w orzekaniu i skierował sprawę do ponownego przydzielenia. Zarządzeniem z dnia 27 lutego 2026 r. Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Cywilnej przydzielił sprawę II CSKP 366/22 SSN P.G., zaś zarządzeniem z dnia 9 marca 2026 r. wyznaczył jako pozostałych członków składu orzekającego SSN K.W. i SSN G.M.. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2026 r. SSN K.W. został wyłączony od rozpoznania sprawy. Zarządzeniem Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Cywilnej z dnia 30 kwietnia 2026 r. w miejsce SSN K.W. został wyznaczony do składu orzekającego SSN W.P.. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2026 r., III CB 18/22, Sąd Najwyższy, na skutek wniosku o zbadanie spełnienia przez SSN P.C. wymogów niezawisłości i bezstronności, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: W zakresie dopuszczalności rozpoznania skargi kasacyjnej ze względu na sposób wyznaczenia składu orzekającego zarządzeniami z dnia 27 lutego 2026 r. i 9 marca 2026 r. (art. 80 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, jedn. tekst: Dz. U. z 2024 r., poz. 622) należało odwołać się odpowiednio do rozważań poczynionych m.in. w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2025 r., II CSKP 1885/22 i II CSKP 172/24, które Sąd Najwyższy podziela, nie II CSKP 366/22 13 stwierdzając przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy w niniejszym składzie. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego podniesione w skargach kasacyjnych powodów J.S. i E.M. oraz L. skupiały się na trzech punktach. Zdaniem powodów, Sąd Apelacyjny nie rozpoznał istoty sprawy na etapie postępowania apelacyjnego, błędnie pominął część materiału dowodowego, jak również nieprawidłowo oddalił wnioski dowodowe zmierzające do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W skardze kasacyjnej J.S. i E.M. podniesiono dodatkowo zarzuty związane ze sposobem sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku i błędnym zaniechaniem postępowania dowodowego w związku z uznaniem określonych faktów za powszechnie znane (art. 228 § 1 k.p.c.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do nierozpoznania istoty sprawy dochodzi wtedy, gdy sąd nie zbada materialnej podstawy żądania, wychodząc z błędnego założenia, że istnieje przeszkoda unicestwiająca roszczenie albo wykluczająca jego skuteczne dochodzenie (por. m.in. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 2017 r., II CZ 146/16 i z dnia 15 stycznia 2026 r., III CZ 237/25 oraz powołane tam szerokie orzecznictwo). Przesłanka ta – w przeciwieństwie do określonej w art. 386 § 4 in fine k.p.c. – nie dotyczy zatem sytuacji, w których błąd sądu odnosi się do sfery faktów i dowodów, lecz polega na nieprawidłowym założeniu o istnieniu okoliczności stojącej na przeszkodzie ocenie istoty sprawy, która może mieć źródło nie tylko w prawie materialnym, lecz również w prawie procesowym (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2017 r., III CZ 63/16). Sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok. Wprawdzie Sąd Okręgowy wskazał jako jeden z argumentów na rzecz oddalenia powództwa brak legitymacji biernej po stronie pozwanego, co w niektórych przypadkach może uzasadniać tezę o nierozpoznaniu istoty sprawy, niemniej jednak odniósł się także szeroko do meritum żądania, uznawszy je za bezzasadne przede wszystkim w aspekcie art. 417 k.c. Dodać trzeba, że nawet w przypadku stwierdzenia nierozpoznania istoty sprawy, sąd drugiej instancji nie jest zobligowany do wydania wyroku kasatoryjnego, a jedynie uprawniony do wydania takiego rozstrzygnięcia dysponując w tej materii ograniczonym uznaniem (art. 386 § 4 k.p.c.). II CSKP 366/22 14 Ponadto, skarżący nie uwzględnili, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia kierowanym wobec wyroku sądu drugiej instancji, podczas gdy in casu Sąd Apelacyjny niewątpliwie rozpoznał istotę sprawy odnosząc się do żądania pozwu w zakresie swojej kognicji jako sądu rozpoznającego apelację. Okoliczność, że w ocenie skarżących Sąd Apelacyjny nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego nie jest natomiast równoznaczna z nierozpoznaniem istoty sprawy; zarzut taki, jeśli polega na pominięciu określonej części materiału procesowego (faktów lub dowodów), może natomiast podlegać ocenie w płaszczyźnie art. 382 k.p.c. Przepis art. 382 k.p.c. ma ogólny, kierunkowy charakter i koresponduje z przyjętym, ustawowym, modelem apelacji, akcentując, że sądowi drugiej instancji, na równi z sądem pierwszej instancji, przysługują uprawnienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału procesowego (faktów i dowodów). W związku z tym kasacyjny zarzut naruszenia tego przepisu może okazać się skuteczny tylko wtedy, gdyby skarżący wykazał, że sąd drugiej instancji w istocie pominął część „zebranego materiału”, czego nie można utożsamiać z błędną – w ocenie skarżącego – oceną materiału dowodowego (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., II CKN 100/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 146, z dnia 7 lipca 1999 r., I CKN 504/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 17 i z dnia 31 sierpnia 2018 r., I CSK 556/17). O błędnym pominięciu części materiału procesowego można ponadto mówić tylko wówczas, gdy materiał ten mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zastrzeżenie to odnosi się odpowiednio do zarzutów naruszenia prawa procesowego związanych z nieprawidłowym niedopuszczeniem przez sąd drugiej instancji do przeprowadzenia określonych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego (arg. ex art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c.). Powodowie zarzucali w apelacji błędne oddalenie wniosków dowodowych dotyczących dowodu z opinii biegłego i z dokumentów w postaci prywatnych ekspertyz sporządzonych na ich zlecenie, wskazując, że dowody te zmierzały do wykazania faktów w postaci doznanej szkody i jej rozmiaru. Również w postępowaniu kasacyjnym zarzuty związane z mankamentami w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia powodowie wiązali z materiałem procesowym dotyczącym przede wszystkim kwestii ekonomicznych związanych z poniesioną II CSKP 366/22 15 przez nich szkodą i jej zakresem. W związku z tym należało zauważyć, że jeśli sąd meriti uznaje roszczenie o naprawienie szkody za nieuzasadnione z uwagi na niewykazanie bezprawności bądź związku przyczynowego między zachowaniem pozwanego a twierdzoną szkodą, zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego lub oceny materiału procesowego mającego obrazować szkodę i jej zakres nie może być traktowane jako nieprawidłowe; przeciwnie – podejście takie należy uznać za racjonalne i niewadliwe, ponieważ ma ono uzasadnienie zarówno w ekonomii procesowej, jak i dążeniu do przeciwdziałania nadmiernym kosztom postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14, OSNC-ZD 2016, nr A, poz. 20 i z dnia 25 lutego 2025 r., II CSKP 173/22). Podłożem oddalenia apelacji było przede wszystkim stanowisko Sądu Apelacyjnego kwestionujące adekwatny związek przyczynowy między wskazywanym przez powodów bezprawnym działaniem pozwanego a szkodą. W takiej sytuacji materiał procesowy dotyczący szkody i jej wysokości nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd Najwyższy dostrzegł wprawdzie, że Sąd Apelacyjny w końcowej części uzasadnienia nawiązał także do szkody po stronie powodów, a sposób przeprowadzenia tego wywodu, w tym jego lakoniczny charakter i odwołanie się do faktów „powszechnie znanych”, mogły budzić uzasadnione zastrzeżenia. Za nader skrótowe należało uznać także stanowisko Sądu Apelacyjnego wskazujące na brak związku kauzalnego między decyzjami uznawanymi przez powodów za bezprawne, a zmianą koniunktury na rynku, na którą powoływali się powodowie. Niemniej jednak, wobec zasadności pozostałych materialnoprawnych rozważań Sądu Apelacyjnego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, mankament ten nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania. Podkreślenia wymaga natomiast, że argumentacja skarżących, w zestawieniu ze sposobem sformułowania zarzutów apelacyjnych, nie stwarzała podstaw do przyjęcia, aby w postępowaniu przed Sądami meriti doszło do pominięcia takich elementów materiału procesowego lub zaniechania przeprowadzenia takich dowodów, które mogłyby mieć znaczenie z punktu widzenia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, które finalnie okazały się rozstrzygające przy ocenie zasadności żądania pozwu. Wprawdzie skarżący, wskazując na błędne II CSKP 366/22 16 nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłego i załączonych do pozwu ekspertyz na etapie postępowania kasacyjnego podnosili również, że dowody te miały dotyczyć – także – faktów istotnych do stwierdzenia związku przyczynowego, jednak w zestawieniu z uprzednim sposobem sformułowania zarzutów apelacyjnych wytykających pominięcie tego samego materiału, jak również dokonaną przez Sąd Najwyższy oceną materialnoprawną sporu w aspekcie art. 361 § 1 k.c., o czym dalej, stanowisko to nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia rozważanych zarzutów. Zarzuty naruszenia art. 382 k.p.c., a także powoływanych w podstawach kasacyjnych przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego, należało w konsekwencji uznać za niezasadne. Analogicznie należało ocenić zarzut naruszenia art. 386 § 4 w związku z art. 391 § 1 k.p.c. Wadliwości dotyczące sposobu uzasadnienia wyroku sądu drugiej instancji mogą stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy ich zakres lub charakter uniemożliwiałby przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2026 r., II CSKP 90/23 i powołane tam orzecznictwo). Wbrew stanowisku powodów sytuacja taka nie wystąpiła w okolicznościach sprawy – sposób sporządzenia uzasadnienia, mimo wskazanych wcześniej usterek, w pełni pozwalał Sądowi Najwyższemu zrekonstruować motywy, jakimi kierował się Sąd Apelacyjny oddalając apelacje i ocenić legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w brzmieniu aktualnym w chwili wydawania zaskarżonego wyroku należało zatem uznać za bezzasadny, zaznaczając ubocznie, że zarzut ten – oparty na naruszeniu przepisu regulującego postępowanie przed sądem pierwszej instancji – nie został prawidłowo powiązany z przepisami regulującymi postępowanie apelacyjne. Sedno sporu w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem stanowiła prawidłowość wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego. Powodowie zarzucali w tej materii przede wszystkim naruszenie art. 361 § 1 k.c. wyrażające się w bezzasadnym zanegowaniu związku przyczynowego między działaniem Prezydenta m.st. Warszawy, które polegało na bezprawnym dopuszczeniu Stowarzyszenia do działania w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy II CSKP 366/22 17 i wydaniu dwóch odmownych decyzji dotyczących pozwolenia na budowę, a znaczącym opóźnieniem realizacji inwestycji budowlanej. Powodowie eksponowali w tej materii, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu stanowiło działanie bezprawne; bezprawne okazały się również decyzje odmowne Prezydenta m.st. Warszawy wydane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem powodów, w zestawieniu z tymi faktami Sąd Apelacyjny błędnie zinterpretował art. 361 § 1 k.c. przyjmując, że objęte odpowiedzialnością odszkodowawczą są jedynie „zwykłe” (regularne) następstwa określonej przyczyny, a ponadto nie uwzględnił należycie przechodniości związku przyczynowego. Z tej ostatniej cechy wynika natomiast, w przekonaniu powodów, że okoliczność, iż za szkodę odpowiadają inne jeszcze podmioty, tj. Stowarzyszenie i Skarb Państwa, którego stationes fisci jest SKO, nie wyłącza odpowiedzialności za szkodę pozwanego. Podmioty te odpowiadają bowiem solidarnie, a powodowie dokonali wyboru dłużnika, wytaczając powództwo przeciwko pozwanemu. Powodowie wytykali również w tej materii, że wprawdzie racją jest, na co zwrócił uwagę Sąd Apelacyjny, iż po uzyskaniu warunków zabudowy nie widzieli przeszkód do realizacji inwestycji, ale okoliczność ta nie przesądza o braku szkody po stronie powodów wywołanej dopuszczeniem do udziału Stowarzyszenia. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd Najwyższy podzielił stanowisko Sądu Apelacyjnego, według którego w ramach sekwencji zdarzeń, z którą powodowie wiązali odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanego, należało wyodrębnić dwa etapy, odpowiadające, po pierwsze, postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, po drugie, postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W zakresie pierwszego etapu powodowie wskazywali na to, że bezprawne dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu doprowadziło najpierw do zaskarżenia korzystnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy, a następnie do jej wadliwego uchylenia przez SKO i przekazania sprawy organowi pierwszego stopnia do ponownego rozpoznania. To zaś wymusiło zaskarżenie decyzji kasatoryjnej SKO do sądu administracyjnego, spowodowało uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny i ostatecznie pociągnęło za sobą odsunięcie w czasie momentu, w którym decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna. II CSKP 366/22 18 Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu następuje w drodze postanowienia (art. 31 § 2 zdanie pierwsze k.p.a.). Organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu przysługują prawa strony (art. 31 § 3 k.p.a.), może ona zatem również wnieść odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest niezaskarżalne (art. 31 § 2 i art. 31 § 2 zdanie drugie a contrario w związku z art. 141 § 1 k.p.a.), jakkolwiek organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie wniesione przez organizację społeczną, zobligowany jest – w związku z oceną uprawnienia do wniesienia odwołania – zbadać zasadność stanowiska organu pierwszej instancji co do istnienia podstaw dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, których mowa w art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2310/11, z dnia 29 października 2015 r., II OSK 469/14, z dnia 25 maja 2021 r., III OSK 4585/21, a także z dnia 9 października 2025 r., II GSK 590/22). Odnosząc te uwagi do okoliczności sprawy, należało zauważyć, że normalnym następstwem dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym było uzyskanie przez nie uprawnień strony, w tym prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie można jednak zasadnie twierdzić, że w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwym działaniem Prezydenta m.st. Warszawy, polegającym na dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, pozostawało błędne uwzględnienie odwołania złożonego przez Stowarzyszenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO, a w konsekwencji także konieczność wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz tok postępowania wywołanego wniesieniem tej skargi. W świetle art. 361 § 1 k.c. normalnym następstwem zdarzenia szkodzącego nie jest wyłącznie skutek o typowym, zwykłym charakterze. W tym zakresie stanowisko Sądu Apelacyjnego nie było ścisłe, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Adekwatny związek przyczynowy nie musi być również powiązaniem II CSKP 366/22 19 o charakterze bezpośrednim; szkoda może być normalnym następstwem wielu powiązanych ze sobą kauzalnie zachowań, przy czym jeśli zachowania te pozostają ze sobą w normalnym związku przyczynowym i pochodzą od różnych osób, może to uzasadniać solidarną odpowiedzialność tych osób wobec poszkodowanego. O takiej solidarnej odpowiedzialności nie można jednak mówić, jeżeli w łańcuchu zdarzeń prowadzących do szkody zdarzenie późniejsze nie stanowi normalnego następstwa poprzedniego, a tym samym nie może być przypisane dłużnikowi. Rola organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym polega na ocenie dopuszczalności odwołania i wszechstronnej weryfikacji zasadności zaskarżonej decyzji w ramach ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty. Z chwilą wniesienia odwołania ciężar prawidłowego wyniku postępowania spoczywa na organie odwoławczym; organ ten obowiązany jest rozpoznać merytorycznie sprawę w ramach przysługującej mu kognicji i wydać prawidłową decyzję. Dostrzegając tę okoliczność, nie można zasadnie twierdzić, że wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, którego powinnością było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zweryfikować. Skoro funkcja organu odwoławczego polega na wyeliminowaniu z obrotu decyzji błędnej i zastąpieniu jej prawidłową, to ewentualne zaniechanie tego powinnego działania z tym skutkiem, że decyzja ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.) jest obarczona wadliwością, obciąża wyłącznie ten organ. Także zatem wtedy, gdy nieprawidłowości dopuścił się organ pierwszej instancji, przeniesienie sprawy w związku z wniesieniem odwołania do kompetencji organu drugiej instancji zrywa adekwatny związek przyczynowy między błędnym działaniem organu pierwszej instancji a ostatecznym wynikiem postępowania administracyjnego. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym orzecznictwem, według którego w układzie, w którym SKO, jako organ wyższego stopnia, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu gminy, odpowiedzialność odszkodowawcza związana z ewentualnym wadliwym i ostatecznym wynikiem postępowania administracyjnego może obciążać tylko Skarb Państwa, jako podmiot odpowiedzialny za działanie tego organu, nie zaś jednostkę samorządu terytorialnego, której organ prowadził postępowanie w pierwszej instancji II CSKP 366/22 20 (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK 67/13, OSNC 2014, nr 9, poz. 94, z dnia 28 listopada 2014 r., I CSK 735/13, z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14, a także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 2022 r., I CSK 15/22). Pogląd ten należało odpowiednio odnieść do sytuacji, w której SKO jako organ wyższego stopnia uchyla decyzję organu gminy i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, błędnie przyjmując, że odwołanie było dopuszczalne, a decyzja wadliwa. Jakkolwiek zatem między zachowaniem organu gminy – in casu Prezydenta m.st. Warszawy – polegającym na wadliwym dopuszczeniu Stowarzyszenia do działania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a uchyleniem decyzji przez SKO na skutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie zachodził związek przyczynowy typu sine qua non, nie jest to jednak relacja o charakterze adekwatnym, ponieważ bez względu na zachowanie organu pierwszej instancji odpowiedzialność za prawidłowy wynik postępowania po wniesieniu odwołania spoczywała na organie odwoławczym. Jeśli zatem decyzja kończąca postępowanie odwoławcze okazała się wadliwa, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, to konsekwencji tej wadliwości nie można przypisać organowi pierwszej instancji. Odpowiedzialność za ostateczną decyzję SKO ponosi natomiast Skarb Państwa, nie zaś gmina. W taki też sposób należało rozumieć stanowisko Sądu Apelacyjnego, który podniósł, że kwestia bezprawności dopuszczenia Stowarzyszenia do dziania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miała charakter drugorzędny wobec faktu, że równorzędną przesłanką odpowiedzialności jest normalny związek przyczynowy. Tezę o braku podstaw odpowiedzialności pozwanego w związku z tym etapem postępowania wzmacnia spostrzeżenie, że dopuszczenie do działania Stowarzyszenia, jakkolwiek wadliwe, nie wpłynęło na sytuację prawną inwestora i nie stanęło na przeszkodzie zakończeniu postępowania wydaniem korzystnej dla niego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopiero nieprawidłowe niewywiązanie się przez SKO z powinności kontroli uprawnienia Stowarzyszenia do wniesienia odwołania i wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej, mimo niedopuszczalności odwołania, pociągnęło za sobą następstwa, z którymi powodowie wiązali uszczerbek majątkowy. II CSKP 366/22 21 Stanowisko Sądu Apelacyjnego w tej materii należało zatem uznać za prawidłowe. Przechodząc do oceny postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, należało zwrócić uwagę, że powodowie wiązali odpowiedzialność pozwanego na tym etapie z wydaniem dwóch nieostatecznych decyzji administracyjnych odmawiających udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za szkody związane z wydaniem decyzji nieostatecznych należy do niejednolicie ocenianych w piśmiennictwie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że podstawy odpowiedzialności za szkody związane z wydaniem tego rodzaju decyzji należy poszukiwać w ogólnym art. 417 § 1 k.c. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 194, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2025 r., II CSKP 173/22 i powołana tam dalsza judykatura), przy czym zapatrywanie to formułowane było przede wszystkim w aspekcie decyzji, którym przysługuje przymiot natychmiastowej wykonalności, ponieważ to one zazwyczaj – mimo braku ostatecznego charakteru – mogą stanowić źródło szkody. Aprobując to stanowisko, należało wskazać, że art. 4171 § 2 k.c., regulujący w szczególny sposób odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji ostatecznej, nie wyklucza przypisania takiej odpowiedzialności Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego w związku z wydaniem decyzji pozbawionej atrybutu ostateczności, niemniej jednak w każdym przypadku muszą zostać spełnione ogólne przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym adekwatny związek przyczynowy. Sprawia to, że pomijając decyzje natychmiast wykonalne i przypadki instrumentalnego działania organu, nieostateczna decyzja może stanowić źródło szkody tylko wtedy, gdy – mimo braku cechy wykonalności – bezpośrednio wpływa na prawa i obowiązki adresata, stanowiąc dla niego źródło określonych obowiązków lub odbierając (osłabiając) określone uprawnienia. Takich konsekwencji nie niosły wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy nieostateczne decyzje odmawiające pozwolenia na budowę – decyzje te nie nakładały na inwestora obowiązków ani nie odbierały mu uprzednio istniejących uprawnień. Nie miały one także cechy ostateczności i nie stabilizowały sytuacji wnioskodawcy. Ich wydanie II CSKP 366/22 22 kończyło natomiast jedynie pierwszy etap rozpoznania sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Instancyjność postępowania administracyjnego, podobnie jak instancyjność postępowania sądowego, stanowi istotną gwarancję procesową ustanawianą w celu zminimalizowania ryzyka błędów i pomyłek ze strony organów władzy publicznej rozstrzygających w sposób władczy o prawach i interesach jednostek. Ustanawiając możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji prawodawca realizuje zarazem konstytucyjne prawo podmiotowe przyznane stronie w art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Gwarancja ta służy nie tylko wzmocnieniu pozycji jednostki, lecz także minimalizuje ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP), której koszty obciążają w ostateczności ogół obywateli. W układzie instancyjnym proces dochodzenia uprawnień przez jednostkę ma etapowy charakter. Decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji nie konkretyzuje jeszcze stanowczo normy indywidualnej i jeśli w ocenie strony jest wadliwa, strona może zapobiec uzyskaniu przez nią cech trwałości i doprowadzić – wnosząc środek zaskarżenia – do przeniesienia sprawy na forum organu drugiej instancji, który stanie się właściwy do jej rozpoznania. Jeżeli na skutek działania organu drugiej instancji wadliwa decyzja zostaje wyeliminowana i zastąpiona decyzją prawidłową, to z zastrzeżeniem wskazanych wcześniej wyjątkowych sytuacji, w których decyzja wydana w pierwszej instancji, z racji swego charakteru, wywarła już bezpośrednie skutki kształtując sytuację prawną jednostki, brak przestrzeni dla wywodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z samego faktu wydania nieostatecznej decyzji, jeżeli finalnie została ona skorygowana na skutek odwołania (por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2018 r., II CSK 560/17). W konsekwencji za trafne należało uznać stanowisko, że rozważanych decyzji odmownych, uchylonych na skutek wniesienia przez inwestora odwołania, nie można wiązać przyczynowo ze szkodą postrzeganą przez powodów jako wywołana zmianą koniunktury ekonomicznej niemożność zrealizowania inwestycji i czerpania z niej zysków. Zdarzenia te nie pozostawały w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością powołanych decyzji, która została usunięta w ramach kontroli instancyjnej z tym skutkiem, że postępowanie administracyjne zostało ostatecznie II CSKP 366/22 23 ukończone wynikiem prawidłowym i oczekiwanym przez inwestora (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2017 r., I CSK 611/16). Na skutek wniesienia odwołania postępowanie administracyjne prowadzące do uzyskania uprawnienia było kontynuowane na forum organu drugiego stopnia, co ostatecznie doprowadziło do określenia sytuacji prawnej wnioskodawcy – inwestora w sposób przezeń oczekiwany. Zapatrywanie Sądu Apelacyjnego w kwestii związku przyczynowego należało zatem uznać za trafne, choć z nieco innym uzasadnieniem. Zarzuty naruszenia art. 361 § 1 w związku z art. 417 k.c. okazały się zatem nieuzasadnione. Przyjmując to stanowisko, należało uzupełniająco odnieść się do istotnego zagadnienia, które pozostawało w tle zarzutów skargi kasacyjnej skupionych wokół art. 417 § 1 i art. 361 § 1 k.c. Przepis art. 417 § 1 k.c., jak wskazano wcześniej, może stanowić adekwatną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji nieostatecznej, dotyczy to jednak takich przypadków, gdy decyzja ta, z racji swego charakteru, kształtuje sytuację prawną jednostki mimo braku przymiotu ostateczności i z tego powodu może stanowić źródło szkody. Odmiennym zagadnieniem jest odpowiedzialność władzy publicznej za to, że postępowanie administracyjne prowadzące do uzyskania przez jednostkę uprawnienia – z uwzględnieniem jego instancyjnego modelu – trwało dłużej niż powinno zgodnie z terminami określonymi w ustawie, względnie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy w konkretnych okolicznościach. Odpowiedzialność ta uregulowana jest w art. 4171 § 3 k.c., który obejmuje nie tylko przypadki niewydania decyzji, lecz także przewlekłości postępowania administracyjnego, polegającej na wydaniu decyzji z opóźnieniem względem terminów określonych w ustawie, ewentualnie względem tego, czego można oczekiwać od organu prowadzącego postępowanie przy wzięciu pod uwagę przedmiotu i stopnia skomplikowania sprawy (por. druk sejmowy IV kadencji nr 2007, pkt 2; w orzecznictwie m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2015 r., V CSK 161/14, z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14, z dnia 26 maja 2017 r., I CSK 611/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r., IV CSK 659/16, z dnia 9 września 2020 r., II CSK 67/19). Na konieczność rozróżnienia reżimów odpowiedzialności związanych z II CSKP 366/22 24 wydaniem bezprawnej decyzji administracyjnej i opóźnieniem w wydaniu decyzji administracyjnej oraz na konsekwencje tej dystynkcji zwraca się uwagę w judykaturze (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2005 r., IV CK 190/05, z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14 i z dnia 26 maja 2017 r., I CSK 611/16, a także – w zakresie analizy związku przyczynowego w przypadku zwłoki w wydaniu decyzji ze strony organu administracji publicznej – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2020 r., II CSK 67/19). Przepis art. 4171 § 3 k.c. wzmacnia sytuację prawną jednostki deklarując, że prowadzenie przez organy władzy publicznej postępowania administracyjnego lub sądowego dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy może stanowić per se o bezprawnym wykonywaniu władzy publicznej, uzasadniającym żądanie naprawienia szkody, niezależnie od tego, czy postępowanie zakończyło się ostatecznie wynikiem korzystnym, czy też niekorzystnym dla jednostki. Przepis ten wymaga jednak co do zasady, aby przewlekłe prowadzenie postępowania zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu, innym aniżeli postępowanie wszczęte powództwem o naprawienie szkody. W przypadku przewlekłości postępowania administracyjnego takimi właściwymi postępowaniami są de lege lata postępowanie inicjowane ponagleniem (art. 37 k.p.a.) i skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 p.p.s.a.), natomiast w czasie miarodajnym dla toku postępowań, z którymi powodowie łączyli szkodę, do środków tych należało zażalenie uregulowane w art. 37 k.p.a. i skarga, o której mowa była w art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy powodowie, choć w swoich wywodach starali się przedstawić swój uszczerbek jako kauzalnie powiązany z bezprawnymi rozstrzygnięciami podejmowanymi w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ pozwanego, a roszczenie opierali na art. 417 § 1 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, co zostało podkreślone również w postępowaniu kasacyjnym, w istocie wiązali szkodę z długotrwałością postępowań prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy. Podnosili bowiem, że gdyby nie zaniechanie ze strony organu, a inaczej mówiąc – gdyby postępowania administracyjne prowadzone przez organ zakończyły się szybciej, to nie utraciliby możliwości realizacji inwestycji. Chodziło zatem o odpowiedzialność w związku II CSKP 366/22 25 z niewydaniem ostatecznej decyzji w czasie, jakiego jednostka oczekiwała i mogła oczekiwać w konkretnych okolicznościach. Tego rodzaju odpowiedzialność reguluje jednak art. 4171 § 3 k.c., podczas gdy powodowie nie łączyli odpowiedzialności pozwanego z tym przepisem i nie objęli tego unormowania podstawami kasacyjnymi. Na przeszkodzie dochodzeniu roszczeń w reżimie art. 417 § 1 k.c., obejmującym wydanie wadliwych nieostatecznych decyzji, stanęło natomiast – jak była mowa wcześniej – niespełnienie przesłanki związku przyczynowego między wydaniem tych decyzji a twierdzoną przez powodów szkodą. Niezależnie od tego, należało zauważyć, że z materiału sprawy nie wynikało, aby doszło do stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego zgodnie wymaganiami art. 4171 § 3 k.c. (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., I CSK 200/10, z dnia 2 lutego 2011 r., II CSK 398/10, OSNC 2011, nr 11, poz. 125, z dnia 26 maja 2017 r., I CSK 611/16 i z dnia 27 kwietnia 2022 r., II CSKP 77/22). O ile w przypadku postępowań objętych przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2023 r., poz. 1725), art. 16 tego aktu stanowi przepis odrębny wobec art. 4171 § 3 k.c. umożliwiając stronie, która nie skorzystała z tego środka, dochodzenie naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy na podstawie art. 417 k.c., o tyle odpowiednika tej regulacji brak w stosunku do postępowania administracyjnego. Odmienność tę można wiązać z faktem, że kontrola prawidłowości postępowania administracyjnego, w tym w aspekcie właściwego czasu jego trwania, jest co do zasady powierzona kompetencji odrębnego segmentu sądownictwa (art. 184 Konstytucji RP) aniżeli właściwy do orzekania w przedmiocie naprawienia szkody deliktowej wyrządzonej ewentualną zwłoką, a w każdym razie nie można jej pomijać. Powodowie, skupiając argumentację na art. 417 § 1 k.c., nie powołali przy tym racji, które pozwalałyby uznać, że skorzystanie przez inwestora z ówcześnie dostępnych instrumentów pozwalających na autorytatywne stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego było niemożliwe lub nadmiernie II CSKP 366/22 26 utrudnione. Nietrafne jest również stanowisko, jakoby instrumenty te były nieadekwatne, mając na względzie, że przewlekłość postępowania administracyjnego może wiązać się nie tylko z niepodejmowaniem czynności, lecz także podejmowaniem czynności pozornych lub zbytecznych z punktu widzenia prawidłowego toku postępowania. Z drugiej strony, w instancyjnym modelu postępowania administracyjnego fakt wydania w toku postępowania rozstrzygnięć, które zostały następnie uchylone lub uznane za nieprawidłowe w toku kontroli dokonywanej przez organ wyższego stopnia, jakkolwiek odsuwa w czasie moment ostatecznego ukończenia postępowania, nie może być jednak uważany za równoznaczny z jego przewlekłością, a tym bardziej przewlekłością mogącą uzasadniać roszczenie odszkodowawcze. Nie można zatem przyjąć, jak wzmiankowo sugerowali powodowie w postępowaniu kasacyjnym, iżby już samo wydanie w pierwszej instancji przez Prezydenta m.st. Warszawy błędnych i następnie uchylonych decyzji zwalniało inwestora z konieczności uzyskania prejudykatu, wymaganego zgodnie z art. 4171 § 3 k.c. i – implicite – pozwalało osadzić odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanego związaną ze zbyt długim – w ocenie jednostki – czasem trwania postępowania administracyjnego w korzystniejszym dla powodów reżimie art. 417 § 1 k.c. Konieczności uzyskania stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego we właściwym postępowaniu nie można także postrzegać wyłącznie jako formalnej bariery do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych; wymaganie to ma bowiem skłaniać stronę do aktywnej postawy już w toku postępowania administracyjnego (vigilantibus iura scripta sunt), co z kolei oddziaływać ma na organ prowadzący postępowanie, skłaniając do jego szybkiego zakończenia. Sąd Najwyższy nie odnosił się odrębnie do powołanych w skargach kasacyjnych licznych zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP i postanowień prawa traktatowego. Analiza tych zarzutów pozwalała przyjąć, że nie miały one samoistnej funkcji, lecz służyły wsparciu argumentacji w zakresie naruszenia objętych podstawami kasacyjnymi przepisów ustaw (por. mutatis mutandis wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2022 r., II CSKP 355/22). Wywody te nie stwarzały w szczególności podłoża dla tezy o istnieniu kolizji między II CSKP 366/22 27 relewantnymi w sprawie uregulowaniami ustawowymi, interpretowanymi w sposób przyjęty przez Sąd Najwyższy, a regulacjami o randze ponadustawowej, co pozwalało poprzestać na argumentacji formułowanej na poziomie ustawy. Z tych względów, na podstawie art. 39814 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji. Kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz pozwanego Sąd Najwyższy obciążył powodów (art. 98 § 1-11 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c.), uznawszy zarazem za zasadne częściowe odstąpienie od obciążenia tymi kosztami, mając na względzie charakter i faktyczne tło dochodzonego żądania, jak również przebieg postępowania kasacyjnego przed Sądem Najwyższym (art. 102 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c.). Grzegorz Misiurek Paweł Grzegorczyk Władysław Pawlak (K.G.) [r.g.]