III ARN 10/83

SentencjaSąd Najwyższy przy udziale Prokuratora Prokuratury Generalnej po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 1983 r. sprawy ze skargi Jana K. na decyzję Wojewody w B. z dnia 3 czerwca 1982 r. w przedmiocie wywłaszczania nieruchomości położonej we wsi P. na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego PRL od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 1982 r. - I SA 885/82 uchylił zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w P. z 20 kwietnia 1982 r. oraz decyzję Wojewody w B. z 3 czerwca 1982 r. w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości Walentego i Anny S. oraz Romualda i Teresy M. oddalił rewizję nadzwyczajną w pozostałej części, tj. w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości Haliny i Jana K.Uzasadnienie faktyczneW informacji o terenie z 29 sierpnia 1980 r. Urząd Miasta i Gminy w P. wskazał teren określony na mapie ciągłą linią koloru czerwonego literami ABCDEFA, GHIJG, tj. stanowiący własność Walentego i Anny Ś. o pow. 5000 m2, Romualda i Teresy M. o pow. 1700 m2 i Jana i Haliny K. o pow. 7700 m2, jako mogący być wykorzystany przez Rejon Dróg Publicznych w P. na urządzenie kopalni piasku.Decyzją z 17 lipca 1980 r. Wojewoda w B. zezwolił na przeznaczenie powyższego terenu na cele nierolnicze i nieleśne.Decyzją z 25 listopada 1981 r. Urząd Miasta i Gminy w P. ustalił warunki realizacji inwestycji, budowy kopalni piasku stwierdzając, że po pobraniu piasku z terenu kopalni wyrobiska ulegną rekultywacji.Decyzją z 20 kwietnia 1982 r. Naczelnik Miasta i Gminy w P. na wniosek Rejonu Dróg Publicznych w P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych na powyższym terenie ustalając odszkodowania w kwocie 2550 zł dla małż. M. i w kwocie 11 720 zł dla małż. K. i stwierdzając, że odszkodowanie dla małż. Ś. zostanie ustalone odrębną decyzją po dokonaniu wymiany gruntów.Powyższą decyzję z 20 kwietnia 1982 r. Naczelnika Miasta i Gminy w P. zaskarżyli Walenty Ś. i Romuald M. jedynie w części dotyczącej odszkodowania, domagając się odszkodowania w postaci nieruchomości zamiennych (akt adm. GTK III 4101/1 - nie ponumerowane).Wojewoda w B. decyzją z 3 czerwca 1982 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odszkodowaniu na rzecz Teresy i Romualda M. oraz Haliny i Jana K. i ustalił wysokość odszkodowań na rzecz małżonków M. w wysokości 3400 zł i na rzecz małżonków K. w wysokości 16 590 zł, otrzymując w mocy tę decyzję w pozostałej części.Powyższą decyzję Wojewody z 3 czerwca 1982 r. zaskarżyli jedynie małż. Halina i Jan K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści skargi wynika, że domagają się oni albo podwyższenia odszkodowania do kwoty 46 000 zł, albo uchylenia orzeczenia o wywłaszczeniu (akta I ST 885/82 nie ponumerowane).Wyrokiem z 26 października 1982 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w B. z 3 czerwca 1982 r. oraz decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w P. z 20 kwietnia 1982 r.Wyrok ten zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, zarzucając rażące naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 198 i 207 § 1 i § 2 pkt 1 i 3 kpa oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi małżonków Haliny i Jana Ś.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z 25 czerwca 1982 r. wbrew zasadzie wynikającej z art. 104 § 1 i 116 § 2 kpa, że organ administracji państwowej przez wydanie decyzji załatwia sprawę, załatwia w istocie rzeczy trzy sprawy, orzeka bowiem o wywłaszczeniu trzech odrębnych nieruchomości, z których każda stanowi własność innej osoby fizycznej i to mimo, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji współuczestnictwa formalnego na wzór kodeksu postępowania cywilnego.Możliwość kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji, którą organ administracji państwowej załatwia sprawę, powstaje z chwilą złożenia skargi przez stronę lub prokuratora. Skarga otwiera postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tylko w załatwionej przez organ administracji państwowej sprawie. W tej też tylko załatwionej przez organ administracji państwowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 206 kpa nie jest związany granicami skargi, tj. może działać z urzędu. Za trafny więc uznać należy zarzut rewizji nadzwyczajnej, że podstawy rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na rzecz małż. M. i Ś. nie mógł stanowić powołany przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 206 kpa. Wobec wniesienia na decyzję Wojewody z 3 czerwca 1982 r. skargi tylko przez małżonków K. i tylko w sprawie o wywłaszczenie ich nieruchomości, uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody z 3 czerwca 1982 r. w całości, tj. również w sprawach o wywłaszczeniu nieruchomości małżonków M. i Ś., nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 206 kpa.Należało jednak rozważyć, czy nie było innej jeszcze podstawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw na rzecz małżonków M. i Ś. Podstawa taka mogłaby mieć miejsce gdyby małżonków M., Ś. i K. łączyło współuczestnictwo materialne.W wydanych w tej jednej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z 20 kwietnia 1982 r. trzech sprawach nie zachodzi przypadek współuczestnictwa materialnego, które w postępowaniu administracyjnym według art. 62 kpa może mieć miejsce albowiem nie występuje tu ten sam stan faktyczny, chodzi bowiem nie o tę samą nieruchomość, lecz o trzy odrębne nieruchomości stanowiące własność trzech osób fizycznych. Nie zachodziła więc możliwość rozpoznania na podstawie art. 384 kpc w związku z art. 211 kpa przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw na rzecz stron, które decyzji w swych sprawach nie zaskarżyły, tj. na rzecz małżonków M. i Ś.Zaskarżony zatem wyrok w części uchylającej decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w P. z 20 kwietnia 1982 r. w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości małżonków Ś. i M. zapadł z rażącym naruszeniem cytowanych przepisów prawa, podlega więc w tym zakresie uchyleniu na podstawie art. 211 kpa i 388 kpc.Halina i Jan K. nie zaskarżyli decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z 20 kwietnia 1982 r. Decyzja ta stała się w stosunku do nich ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Nie wnosząc odwołania od tej decyzji do Wojewody małżonkowie K. nie wyczerpali toku instancji w postępowaniu administracyjnym, tracąc tym samym w tym stadium postępowania według art. 198 kpa uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję Wojewody w B. z 3 czerwca 1982 r.Wojewoda w B. rozpatrując odwołanie małżonków M. i Ś. decyzją z 3 czerwca 1982 r. zmienił orzeczenie Naczelnika w P. z 20 maja 1982 r. o odszkodowaniu również na rzecz Jana i Haliny K., chociaż oni odwołania nie wnieśli, w ten sposób, że podwyższył je z kwoty 11 720 zł do kwoty 16 590 zł. Decyzja Wojewody w B. chociaż nie powoduje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, znajduje uzasadnienie w przepisie art. 155 kpa, za jej wydaniem przemawia bowiem domniemana zgoda małżonków K. i ich słuszny interes. Skoro do orzekania o wywłaszczeniu w pierwszej instancji według art. 15 ust. 1 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) właściwy jest naczelnik powiatu (obecnie miasta lub gminy), to powyższa decyzja Wojewody, organu administracji państwowej drugiej instancji, przez to, że wydana została w trybie nadzoru, nie stała się decyzją organu administracji pierwszej instancji. Nie może więc od tej decyzji służyć odwołanie, albowiem służy ono zgodnie z art. 172 kpa, jedynie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzja Wojewody zmieniająca decyzję organu administracji pierwszej instancji wydana w trybie nadzoru (art. 155 kpa) jest zatem ostateczna w rozumieniu art. 16 kpa i wyczerpuje ona tok instancji. Wyczerpanie bowiem toku instancji według art. 198 kpa nie jest uzależnione od zaskarżenia decyzji przez stronę, ma ono miejsce również wtedy, gdy organ administracji drugiej instancji wydaje decyzję w trybie nadzoru. Od decyzji tej służą więc środki kontroli pozainstancyjnej wraz z kontrolą sądową włącznie.Od decyzji Wojewody w B. z 3 czerwca 1982 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości małżonków K. jako ostatecznej i wydanej z wyczerpaniem toku instancji, przysługuje zatem małżonkom K. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego i to nie tylko w zakresie samej wysokości odszkodowania, lecz również w zakresie wywłaszczenia.Decyzja o wywłaszczeniu według art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) stanowi całość i nie można jej dzielić na części odszkodowawczą i część wywłaszczeniową z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 23 ust. 2 tej ustawy, która w sprawie małżonków K. nie ma miejsca. Sąd Najwyższy nie podziela więc poglądów rewizji nadzwyczajnej, że skarga małżonków K. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.Skarga ta podlegała zatem rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.Z decyzji Urzędu Miasta i Gminy w P. z 25 listopada 1981 r. wynika, że przedmiotowe nieruchomości, a zatem i nieruchomości małżonków K. po zakończeniu eksploatacji kopalni piasku będą podlegały rekultywacji. Oznacza to, że nieruchomość małżonków K. stanie się wprawdzie nieużytkiem, ale tylko przejściowo, do czasu jej rekultywacji. Po rekultywacji nieruchomość ta, według art. 18 ust. 3 ustawy z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249), obowiązującej w czasie wydania decyzji administracyjnych z 25 listopada 1981 r. i 20 marca 1982 r., podlegałaby zagospodarowaniu umożliwiającemu wykorzystanie jej dla celów gospodarki rolnej. Według natomiast art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) nieruchomość ta będzie gruntem rolnym. Stosując więc obiektywną teorię wykładni prawa, według której znaczenie przepisów i norm prawnych ulega zmianom zależnie od zmieniającego się układu stosunków społecznych i gospodarczych oraz tworzenia się nowych podstaw dla ocen wartościujących przepis art. 37 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) należy tak tłumaczyć, że obligatoryjnemu wywłaszczeniu podlegają jedynie takie nieruchomości, które na skutek wydobywania z nich materiałów, niezbędnych do realizacji celów określonych w art. 37 ust. 1 tej ustawy staną się nieużytkiem na stałe. Wywłaszczenie więc nieruchomości małżonków K. powinno ograniczyć się do zezwolenia Rejonowi Dróg Publicznych w P. na wydobywanie na tej nieruchomości materiałów niezbędnych dla konserwacji dróg.Uchylając więc decyzję Naczelnika w P. z 20 kwietnia 1982 r. i decyzję Wojewody w B. z 3 czerwca 1982 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości małżonków K., Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na odmienną od wyżej przytoczonej podstawę prawną wyroku w ostatecznym wyniku nie naruszył prawa, rewizja nadzwyczajna Prokuratora Generalnego w tym zakresie podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 211 kpa i 387 kpc.