III AZP 1/83

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia J. Ignatowicz. Sędziowie: T. Bukowski (sprawozdawca), H. Dąbrowski.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie skargi Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Żeglugi Śródlądowej "Stomag" w W. na decyzję Wojewody Wrocławskiego z dnia 20 września 1982 r. w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia jednego żurawia samochodowego do odpłatnego udziału w robotach zimowych po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 17 grudnia 1982 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy w świetle przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122), szczególnie zaś jej art. 4 ust. 2 oraz art. 52 ust. 2 i art. 54 ust. 1, terenowe organy administracji państwowej mogą skutecznie nakładać na przedsiębiorstwa państwowe obowiązek dostarczania środków technicznych do odpłatnego udziału w robotach zimowych, powołując jako podstawę prawną swego działania przepisy uchwały nr 223 Rady Ministrów z dnia 23 października 1981 r. w sprawie zapewnienia sprawnej pracy transportu kolejowego, drogowego i lotniczego w warunkach zimowych (M.P. Nr 28, poz. 255; zm.: M.P. z 1982 r. Nr 28, poz. 249)."uchwalił:Organy administracji państwowej mogą nakładać na przedsiębiorstwa państwowe obowiązek odpłatnych świadczeń rzeczowych na cele zwalczania zagrożenia lub przerwania komunikacji na skutek zasp śnieżnych, powodzi lub usuwisk. Uzasadnienie faktyczneNaczelnik Dzielnicy W.-S. decyzją z dnia 19 sierpnia 1982 r. - zobowiązał Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Żeglugi Śródlądowej "Stomag" w W., aby oddało do dyspozycji Zarządu Dróg Publicznych w T. jeden żuraw samochodowy z zapasem paliwa i obsługą w razie konieczności usuwania śniegu i gołoledzi na drogach.Decyzję tę, zaskarżoną przez Przedsiębiorstwo, Wojewoda Wrocławski utrzymał w mocy decyzją z dnia 20 września 1982 r. Przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Wojewody powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - przedstawił je na podstawie art. 391 § 1 k.p.c. Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia. Treść tego zagadnienia przytoczona jest w sentencji niniejszej uchwały.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Naczelnik Dzielnicy W.-S. wskazał, że podstawą jego decyzji jest uchwała nr 223 Rady Ministrów z dnia 23 października 1981 r. w sprawie zapewnienia sprawnej pracy transportu kolejowego, drogowego i lotniczego w warunkach zimowych (M.P. Nr 28, poz. 255). Uchwała ta, podobnie jak uchwała RM nr 332 z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie współdziałania jednostek państwowych i gospodarczych z zarządami dróg publicznych w odśnieżaniu i zwalczaniu gołoledzi (M.P. Nr 51, poz. 335 ze zm.), została wydana bez upoważnienia ustawowego. Należy więc do kategorii uchwał samoistnych rządu i jako taka nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej, tworzącej po stronie adresata określoną sytuację prawną w postaci praw lub obowiązków. Prawa i obowiązki obywateli i innych podmiotów mogą być ustanawiane jedynie w ustawie albo w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia, tzn. w rozporządzeniu albo też w zarządzeniu opartym na rozporządzeniu. Wymaganie tak szeroko rozumianej podstawy prawnej odnosi się również do decyzji nakładającej obowiązki na przedsiębiorstwa państwowe. Znalazło to wyraz i gwarancję w obowiązującej od 1 października 1981 r. ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122). Przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi, że organy państwowe mogą podejmować decyzje w zakresie działalności przedsiębiorstwa państwowego tylko w wypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi. Również organy założycielskie mogą wyłącznie w wypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi wkraczać władczo w sprawy przedsiębiorstwa państwowego (art. 52 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych). Od tak rozumianej koncepcji ustawowej podstawy prawnej decyzji organów państwowych przepis art. 54 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych wprowadza dla organów założycielskich trzy wyjątki, polegające na przyznaniu im prawa nakładania na przedsiębiorstwa państwowe obowiązków w trzech sytuacjach w tym przepisie przewidzianych.Istota zagadnienia zatem tkwi nie w tym, czy decyzja wskazuje w ogóle podstawę prawną, albo czy wskazuje właściwą podstawę prawną, lecz czy w rzeczywistości istniała podstawa prawna do jej wydania. Przesłanką bowiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie brak powołania podstawy prawnej lub powołanie podstawy niewłaściwej czy nie istniejącej, lecz brak w rzeczywistości jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydania danej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Innymi słowy - organy administracji państwowej nie mogłyby nakładać na przedsiębiorstwa państwowe obowiązku świadczeń rzeczowych na rzecz utrzymania dróg w okresie zimowym tylko w razie rzeczywistego braku jakiejkolwiek podstawy ustawowej do wydania takiej decyzji. W stanie faktycznym, na tle którego powstało przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne, taka sytuacja nie ma miejsca.Powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi, na podstawie których organy administracji państwowej mogą nakładać na wszystkich posiadaczy pojazdów, a więc również na przedsiębiorstwa państwowe, obowiązek świadczeń rzeczowych na cele zwalczania zagrożenia komunikacji na skutek zasp śnieżnych itp., są:- ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.) oraz- wydane na podstawie art. 46 i 48 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 1963 r. w sprawie świadczeń na rzecz utrzymania dróg publicznych (Dz. U. Nr 17, poz. 93 ze zm.).Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o drogach publicznych upoważnia miejscowo właściwy organ administracji państwowej do wprowadzenia na określonym terenie na wniosek zarządu dróg publicznych niezbędnych dla funkcjonowania komunikacji lądowej świadczeń osobistych i rzeczowych. Po zmianie organizacji i zakresu działania administracji terenowej uprawniony do wprowadzenia tego obowiązku w drodze zarządzenia, mającego charakter prawa lokalnego, jest organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Obowiązuje ono wszystkich posiadaczy pojazdów samochodowych na terenie podlegającym temu organowi, z wyłączeniem przedsiębiorstw określonych w art. 45 ustawy o drogach publicznych. W zakresie obowiązku ustawowego świadczeń na cele związane z przejezdnością dróg w okresie zimowym ustawa o drogach publicznych i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów traktują jednakowo osoby fizyczne i przedsiębiorstwa państwowe. Na podstawie zaś zarządzenia wojewody terenowe organy administracji państwowej wydają "wezwania" lub "nakazy", czyli w istocie rzeczy decyzje, nakładające m.in. na przedsiębiorstwa państwowe obowiązek dostarczania wskazanemu zarządowi dróg publicznych określonego sprzętu z paliwem i obsługą oraz udzielenia odpłatnej pomocy przy usuwaniu śniegu czy gołoledzi. Pomoc ta jest oczywistą koniecznością, skoro działalność całego transportu lądowego uwarunkowana jest przejezdnością dróg, a tabor i sprzęt zarządów dróg publicznych są niekiedy absolutnie niewystarczające.Rzeczywistą więc podstawę prawną decyzji administracyjnej nakładającej na przedsiębiorstwo państwowe tego rodzaju obowiązek stanowią przepisy ustawowe, zgodnie z wymaganiami art. 4 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Trawestując zasadę z art. 387 in fine k.p.c., można powiedzieć, że decyzja ta mimo błędnego powołania samoistnej uchwały Rady Ministrów jako swej podstawy odpowiada prawu.Z tych przyczyn Sąd Najwyższy na mocy art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 5 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.