III AZP 1/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN W. Masewicz. Sędziowie SN: J. Borkowski (sprawozdawca), J. Iwulski, A. Józefowicz, J. Kwaśniewski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem Prokuratora W. Grudzieckiego w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Transportowego (...) w K. na decyzję Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 12 maja 1989 r. w przedmiocie udziału w kosztach utrzymania ulicy (...) w K. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w W.postanowieniem z dnia 3 lipca 1990 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.:"Czy należności z tytułu udziału jednostek gospodarki uspołecznionej w kosztach utrzymania drogi, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), mają charakter cywilnoprawny?"podjął następującą uchwałę:Zryczałtowana kwota udziału jednostki gospodarki uspołecznionej w kosztach utrzymania drogi publicznej, o której stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktycznePismem z dnia 9 lutego 1989 r. poinformowano Przedsiębiorstwo o tym, że od 1989 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi dróg publicznych, jednostki gospodarki uspołecznionej będą ponosić część kosztów budowy, modernizacji i utrzymania dróg publicznych; zryczałtowane kwoty udziału będą określone w decyzji.Decyzją z dnia 28 lutego 1989 r. wydaną przez dyrektora Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. Przedsiębiorstwo Transportowo-Sprzętowe Budownictwa (...) zostało obciążone kwotą 4.774 mln zł z tytułu udziału w kosztach utrzymania ul. (...) w K.Przedsiębiorstwo Transportowo-Sprzętowe Budownictwa (...) w dniu 8 marca 1989 r. wniosło odwołanie do Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności występując o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na to, że Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich nie jest organem administracji państwowej upoważnionym do nakładania obowiązków na przedsiębiorstwo państwowe. Decyzją ministerialną z dnia 12 maja 1989 r. uchylono w części zaskarżoną decyzją i obciążono odwołujące się Przedsiębiorstwo kwotą 6.771 mln zł, a w uzasadnieniu zwrócono uwagę na to, że z mocy porozumienia z dnia 30 grudnia 1988 r. pomiędzy Dyrektorem Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego a Dyrektorem Naczelnym Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich, tenże Dyrektor został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych (§ 2 ust. 1 porozumienia odsyła do pkt. 11-14 załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. - Dz. U. Nr 40, poz. 229 - dotyczącego powierzania niektórych rodzajów spraw przedsiębiorstwom państwowym, wymieniając następnie m.in.: wykonywanie funkcji zarządu dróg publicznych). Na decyzję ministerialną z dnia 12 maja 1989 r. PTSB (...) w K. wniosło dnia 3 lipca 1989 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego występując o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji albo o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stwierdzając, że odwołanie nie zostało rozpatrzone merytorycznie co do kosztów utrzymania ulicy ani też co do umocowania Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. do nakładania obowiązków w drodze decyzji, gdyż takie kompetencje nie mogą być objęte porozumieniem, dodając, że obciążenie kosztami godzi w zasadę równego traktowania wszystkich użytkowników dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Żeglugi i Łączności wniósł o oddalenie skargi uznając, że Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich była powołana do wydawania rzeczonych decyzji (powierzono jej zarząd dróg publicznych i wydawanie decyzji administracyjnych). Zarzut nierównorzędnego traktowania transportu prywatnego i tzw. uspołecznionego, jest chybiony, bo określa się kwoty udziału w utrzymaniu dróg tylko tych podmiotów, które obciążają w więcej niż 20 % drogę ruchem swoich pojazdów lub innych pojazdów świadczących dla tego podmiotu usługi przewozowe.Postanowieniem z dnia 3 lipca 1990 r. (IV SA 778/89) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Sądu Najwyższego z pytaniem prawnym co do charakteru prawnego należności z tytułu udziału w kosztach utrzymania dróg publicznych, formułując to pytanie następująco: "Czy należności z tytułu udziału jednostki gospodarki uspołecznionej w kosztach utrzymania drogi, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), mają charakter cywilnoprawny? W uzasadnieniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie wskazano na to, że w art. 15 ust. 1 i 2 powołanej ustawy nie przesądzono cywilno-prawnego charakteru udziału w kosztach utrzymania dróg ani też umownego trybu ustalania kwot należnych z tego tytułu, przewidując właściwość organów administracyjnych, a więc i wydawania decyzji w tych sprawach. Wątpliwość wynika zwłaszcza na tle przepisów 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33), bo w § 19 przewidziano formę umowy, a w § 20 jest mowa o zryczałtowanych kwotach udziału w kosztach utrzymania drogi ustalonych decyzją. Zwraca się również uwagę na przepisy art. 44-47 powołanej ustawy dotyczące odpłatnych świadczeń rzeczowych na utrzymanie dróg w stanie zdatnym do ruchu i roszczeń odszkodowawczych w przypadku szkód w użyczonym sprzęcie. W konkluzyjnej części uzasadnienia wskazuje się na możliwość uznania czynności związanych z ustaleniem ryczałtowych kwot udziału w kosztach utrzymania drogi za czynności materialno-techniczne, a nie za decyzję administracyjną, co otwierałoby drogę sądowego dochodzenia istnienia obowiązku i jego rozmiaru. Wskazuje się też na to, że dopiero z mocy znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r. Nr 1, poz. 4 ze zm.) opłaty i kary wymierzone na podstawie przepisów powołanej ustawy o drogach publicznych zostały poddane egzekucji administracyjnej.Uzasadnienie prawneRozstrzygając zagadnienie w sposób określony w uchwale Sąd Najwyższy zważył co następuje:W sprawie, w której wyłoniło się zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości, nie zachodzi potrzeba badania natury prawnej należności z tytułu utrzymania dróg publicznych. Wiadomo jest, że prawodawca może powierzyć rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw, uznawanych w doktrynie za cywilne, organom sprawiedliwości jak również organom administracji państwowej. Mogą tu odgrywać rolę różne czynniki uwzględniane w polityce legislacyjnej, powodujące, że sprawę z natury swej cywilną powierza się właściwości sądu powszechnego, albo organu administracyjnego, albo też dopuszcza się po rozstrzygnięciu takiej sprawy decyzją organu administracyjnego uprawnienie do wniesienia do sądu powszechnego odwołania lub powództwa. Ze względu na możliwość rozmaitych posunięć legislacyjnych wprowadzających wyjątki do generalnych reguł repartycji kompetencji między organami administracji państwowej a sądami cywilnymi konieczne jest zbadanie, w jakiej formie prawnej ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy udziału w kosztach utrzymania dróg publicznych i przez organy o jakim charakterze.W sprawach dróg publicznych - w stanie prawnym obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy - sytuacja była następująca:na mocy art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w sprawach dróg publicznych uregulowanych w ustawie, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i naczelni dyrektorzy okręgów dróg publicznych byli organami administracji państwowej; zgodnie z art. 22 ust. 1 tejże ustawy w sprawach dróg krajowych i wojewódzkich oraz dróg gminnych i lokalnych dróg miejskich były właściwe terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego lub podstawowego, "wykonujące swoje zadania przy pomocy jednostek drogowych" w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 22 ust. 2 wspomnianej ustawy Minister Komunikacji rozporządzeniem z dnia 23 lutego 1986 r. w sprawie tworzenia i organizacji jednostek drogowych podległych właściwych radom narodowym oraz zasad i zakresu ich działania (Dz. U. Nr 10, poz. 59) dał podstawy do powołania wojewódzkich dyrekcji dróg miejskich (§ 1 ust. 2), które mogły być albo jednostkami budżetowymi albo przedsiębiorstwami użyteczności publicznej (§ 1 ust. 3), a zadania tych dyrekcji (określone w § 5 ust. 1) obejmowały budowę, modernizację, utrzymanie i ochronę dróg z przykładowym wyliczeniem zadań o charakterze technicznym; na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie określenia rodzajów spraw, których prowadzenie terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej mogą powierzać kierownikom państwowych przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej; oraz sposobu powierzania (Dz. U. Nr 40, poz. 229) organy zakładu budżetowego lub przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mogły podejmować decyzje administracyjne w sprawach, które powierzono im do załatwiania w tej formie prawnej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia).W sprawach więc dróg publicznych, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy właściwe były terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, odpowiadające przesłance podmiotowej zakresu stosowania k.p.a. określonej w art. 1 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz mogły być właściwe wojewódzkie dyrekcje dróg miejskich, którym powierzono wydawanie decyzji administracyjnych, co odpowiada przesłance podmiotowej z art. 1 § 2 k.p.a. (wykonywanie zleconych funkcji administracyjnych).Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.) w art. 15 ust. 1 ustanawia obowiązek udziału w kosztach budowy, modernizacji lub utrzymaniu dróg spoczywający na jednostkach gospodarki uspołecznionej wtedy, gdy bezpośrednio z ich potrzebami jest związane użytkowanie dróg. Obowiązek ten jest następnie precyzowany tylko odnośnie do udziału w kosztach utrzymania dróg przez ustanowienie procentowej normy obciążenia drogi publicznej działalnością jednostki gospodarczej, tzn. gdy ruch tych pojazdów na jej rzecz przekracza 20 % ogólnego obciążenia ruchem. Ta konstrukcja przepisów ustawowych ma istotne znaczenie z tego względu, że generalny obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy odnośnie do udziału w kosztach utrzymania drogi może być stwierdzony tylko w przypadku zindywidualizowania elementów następujących: odcinka drogi publicznej, jednostki gospodarki uspołecznionej prowadzącej działalność określonego rodzaju; obciążenia ruchem drogowym danego odcinka drogi powyżej ustawowej normy udziału w pełnym jego obciążeniu ruchem drogowym.Paragraf 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.) stanowi o dalszym zindywidualizowaniu obowiązku, pozwalając określić kwotę udziału, a przepis § 21 określa w ust. 2 nader ważną przesłankę indywidualizacji obowiązku precyzując, że działalność jednostki gospodarki uspołecznionej obciążająca drogę ruchem drogowym jest oceniana na podstawie ruchu jej własnych pojazdów oraz innych pojazdów dokonujących przewozów na rzecz tej jednostki. Jest to więc zupełnie inna formuła określenia rozmiaru obowiązku bardzo konkretnego, ustalonego na podstawie zdefiniowanych dokładnie przesłanek, w porównaniu z obowiązkiem udziału w kosztach budowy lub modernizacji drogi negocjowanymi na podstawie wyłącznie prognostycznych danych.Jak więc widać z treści analizowanych przepisów, obowiązek udziału w kosztach utrzymania drogi będzie ustalony albo przez organ administracji państwowej albo też przez inne podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracyjnych, podmioty te mają w ustawie i akcie wykonawczym sprecyzowane szczegółowo przesłanki ustalenia: a) czy obowiązek spoczywa na danej jednostce gospodarki uspołecznionej, b) jaki jest rozmiar tego obowiązku. Paragraf 20 powołanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. na określenie zryczałtowanej kwoty udziału w kosztach utrzymania drogi oraz przepis § 21 ust. 1 tegoż rozporządzenia określając sprawę obciążenia drogi używają terminu: "ustala", co znamionuje działanie o charakterze jednostronnym. Jeżeli więc organ administracyjny lub podmiot wykonujący zlecone funkcje administracyjne jednostronną czynnością obarcza obowiązkiem indywidualnie oznaczony podmiot w konkretnej sprawie, działając w zakresie swojej właściwości i w zakresie mocy obowiązującej przepisów k.p.a., to musi zastosować formę decyzji administracyjnej. Temu stwierdzeniu nie przeczy to, że nowelizując rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r. Nr 1, poz. 4) dodano w § 1 pkt. 17, podając tym samym egzekucji administracyjnej opłaty i kary wynikające z przepisów o drogach publicznych (nowela z dnia 11 sierpnia 1989 r. - Dz. U. Nr 49, poz. 272), albowiem opłaty i kary są wymierzane na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych a więc udział w kosztach utrzymania drogi nie podpada pod te pojęcia. Poza tym sam fakt poddania należności egzekucyjnych administracji nie powoduje uchylenia przepisów art. 25 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) tzn. obowiązku wniesienia wniosku przez wierzyciela i wystawienia tytułu egzekucyjnego; tak więc trudno podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 14 marca 1990 r. (III AZP 16/89 - OSNCP 1990 r. z. 12 r. poz. 141) uznającego za możliwe pobieranie kar za zajęcie pasa drogowego od razu w drodze egzekucji administracyjnej bez uprzedniego wydania decyzji. Od reguły ustanowionej w art. 25 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest tytuł wykonawczy, nie ma wyjątków nawet wtedy gdy obowiązek będzie ustanowiony w akcie normatywnym w kształcie zapewniającym jego zindywidualizowanie z mocy samego przepisu - również wtedy niezbędny będzie tytuł wykonawczy, tym bardziej będzie on niezbędny w przypadku udziału w kosztach utrzymania dróg.Mając na względzie przytoczone przepisy prawne oraz okoliczności sprawy, w której wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, rozstrzygnięto jak w uchwale.