III AZP 16/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN T. Szymanek. Sędziowie SN: W. Myga, E. Mzyk, S. Perestaj, M. Sadowski (sprawozdawca), J. Wasilewski, S. Szymańska.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, E. Oborskiego, w sprawie ze skargi (...) Przedsiębiorstwa Hodowli Roślin i Nasiennictwa Oddział "Centrali Nasiennej" w K. na decyzję Naczelnego Dyrektora Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w G. z dnia 14 grudnia 1987 r. w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 27 września 1989 r.:"Czy pobranie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w razie odpowiedzi pozytywnej - czy rejon dróg publicznych jest organem właściwym do wydania takiej decyzji ?"podjął następującą uchwałę:Pobranie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), następuje w drodze egzekucji administracyjnej bez wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczneZagadnienie prawne przedstawione przez zwykły skład Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia przez skład powiększony powstało przy rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 1988 r. w sprawie ze skargi na decyzję ostateczną Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w przedmiocie pobrania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi publicznej (wojewódzkiej) .Zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyrokiem Sądu stwierdził nieważność decyzji objętej skargą oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Rejonu Dróg Publicznych, uznał bowiem, że decyzje te, podlegające uchyleniu na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zostały wydane przez niewłaściwe organy.W pierwszej części przedstawione zagadnienie powstało na tle wykładni art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) w stosunku do art. 104 k.p.a. i art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 § 1 pkt 1 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). W drugiej natomiast części zagadnienie prawne dotyczy bezpośrednio podstawy zaskarżonego wyroku NSA.W razie przyjęcia, że materia pobrania kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie należy do postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., a więc nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, lecz stanowi przedmiot egzekucji administracyjnej - udzielenie odpowiedzi na drugą część zagadnienia staje się bezprzedmiotowe.Uzasadnienie prawneW zakresie objętym pierwszą częścią przedstawionego zagadnienia Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w skrócie ustawy o p.e.a. (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) - egzekucyjnej administracji podlegają następujące obowiązki:- należności z tytułu podatków, opłat i wszelkich danin publicznych, grzywien (kar pieniężnych i kar porządkowych) z zakresu administracji państwowej,- inne należności pieniężne wynikające z zakresu tej administracji lub przekazane do tej egzekucji na podstawie przepisu szczególnego, gdy (art. 3 ustawy o p.e.a.) obowiązki te wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów albo - w zakresie administracji państwowej - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny poddaje je egzekucji sądowej.Ponadto z mocy delegacji zawartej w art. 2 § 2 ustawy o p.e.a. Rada Ministrów została upoważniona do poddania egzekucji administracyjnej należności pieniężnych przypadających Skarbowi Państwa lub innym państwowym jednostkom organizacyjnym, nie będących należnościami administracyjnymi wymienionymi w art. 2 § 1 pkt 1 ustawy o p.e.a. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r. Nr 1 poz. 4) poddano egzekucji administracyjnej wiele należności nieadministracyjnych (z reguły powstających w stosunkach cywilnoprawnych).W okresie po zapadnięciu zaskarżonego wyroku NSA, a więc także po wydaniu decyzji objętych skargą, rozporządzenie Rady Ministrów, o którym mowa, zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1989 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 49, poz. 273) m.in. przez dodanie w § 1 punktu 17 w brzmieniu: "17) z tytułu opłat i kar wynikających z przepisów o drogach publicznych". Zmiana ta zatem polega na poszerzeniu wykazu należności poddanych egzekucji administracyjnej, chociaż nie mających charakteru należności administracyjnych, o opłaty i kary wynikające z przepisów o drogach publicznych. Bez wątpienia wśród opłat i kar wynikających z przepisów o drogach publicznych znajdują się także kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.Zgodnie bowiem z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe wymaga zezwolenia właściwego organu administracji państwowej (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się jednorazowe opłaty, a za zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne (ust. 4). Rada Ministrów została upoważniona (ust. 7) do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczania na nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie na nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organów właściwych w tych sprawach. Jak trafnie zostało zauważone w uzasadnieniu zagadnienia prawnego, ze sformułowań użytych w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych "pobiera się kary pieniężne" można wyprowadzić wniosek, iż chodzi o władczą czynność faktyczną w stosunku do należności, której obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa, na skutek naruszenia zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (lub przekroczenie granic zezwolenia). Norma zawarta w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi o bezwzględnym charakterze kary pieniężnej, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku jej pobrania na - określone w trybie art. 40 ust. 7 - organy do tego właściwe. Z takim właśnie uregulowaniem art. 40 ustawy o drogach publicznych zostało skorelowane objęcie egzekucją administracyjną należności z tytułu rozważanych kar pieniężnych, jakie nastąpiło w drodze nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co ostatecznie wyjaśnia, że należności z tytułu kar pieniężnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego mają charakter powstających bezpośrednio z przepisu prawa należności cywilnoprawnych Skarbu Państwa. Pobranie tych należności polega na ustaleniu przez wyznaczoną do tego państwową jednostkę organizacyjną ich wysokości na podstawie właściwych przepisów, tj. § 11 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33), a następnie ściągnięciu ich w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy wystawia sam wierzyciel (art. 25 § 1 ustawy o p.e.a ), wskazując jako podstawę prawną przepisy prawa materialnego, z których wynika należność i jej wysokość. Jednocześnie z charakteru prawnego tych należności wynika, że dłużnikowi będzie przysługiwało poddanie sporu o nieistnienie lub wysokość egzekwowanej w tym trybie kwoty, do rozpoznania przez właściwy sąd (art. 2 zd. drugie ustawy o p.e.a. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania ustawy o p.e.a.).Powyższe rozważania prowadzą do wniosku wyrażonego w sentencji uchwały.Wprawdzie opierają się one na argumentach częściowo wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1989 r., nie obowiązującego w okresie, w którym zostały wydane decyzje objęte następnie skargą i zaskarżonym wyrokiem NSA, a więc tryb egzekucji administracyjnej, należności z tytułu kar pieniężnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi publicznej nie dotyczy okresu poprzedzającego wejście w życie tego przepisu, lecz w części dotyczącej charakteru wymienionych należności, jako powstających bezpośrednio z przepisu prawa, są aktualne także i do tego okresu, objętego działaniem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. I w tym okresie do ustalenia należności z powyższego tytułu w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 § 1 pkt * k.p.a.) nie istniała podstawa prawna, a więc nie było też właściwych w tym zakresie organów.Treść uchwały w zakresie dotyczącym pierwszego z przedstawionych zagadnień, a także stwierdzenie, że w okresie objętym sprawą, w której zagadnienie zostało przedstawione, brak było podstaw do pobierania kar za zajęcie pasa drogi publicznej bez zezwolenia, w drodze decyzji administracyjnej, czynią bezprzedmiotowymi rozważania co do organów właściwych w tym zakresie zarówno przed, jak i po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1989 r.