III AZP 3/86

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN K. Piasecki. Sędziowie SN: Z. Marmaj (sprawozdawca), M. Sychowicz.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie za skargi Józefa B. i Małgorzaty B. na decyzję Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta K. z dnia 30 maja 1985 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 20 lutego 1986 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego uprawnienia właściciela domu wielomieszkaniowego do zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie art. 30 prawa lokalowego ma charakter decyzji, od której przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego?"podjął następującą uchwałę:Postanowienie organu administracji państwowej odmawiające wydania zainteresowanej stronie zaświadczenia o uprawnieniu do zajmowania opróżnionego lokalu mieszkalnego w domu wielomieszkaniowym stanowiącym jej własność (art. 30 ust. 1 i 2 prawa lokalowego) - z tym uzasadnieniem, że wymienionej stronie uprawnienie do zajmowania takiego lokalu nie przysługuje, jest w istocie decyzją administracyjną, na którą przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.Uzasadnienie faktycznePrzedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następujących okoliczności. Współwłaścicielem domu wielomieszkaniowego położonego w K. przy ul. (...) nr (...) jest Małgorzata B. Lokale mieszkalne, znajdujące się w tym domu objęte są szczególnym trybem najmu. Najemcy tych lokali zostali wykwaterowani do innych lokali mieszkalnych, w tym spółdzielczych. Według stanowiska organu lokalowego nastąpiło to w związku z koniecznością przeznaczenia budynku do rewaloryzacji. Zdaniem współwłaściciela nieruchomości przekwaterowanie dotychczasowych najemców nie miało charakteru czasowego (na czas remontu), lecz na stałe. Niektórzy z dotychczasowych najemców uzyskali nowe lokale na zasadach własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego, co wskazuje, iż nie zamierzają powrócić do lokali w domu przy ul. (...) nr (...).W myśl art. 30 ust. 1 i 2 prawa lokalowego (jedn. tekst: Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) właściciel domu wielomieszkalnego ma prawo do zajmowania w nim jednego samodzielnego lokalu na cele mieszkalne. Małgorzata B. powołując się na to uprawnienie złożyła do organu lokalowego wniosek o wydanie jej zaświadczenia poświadczającego to uprawnienie, podnosząc jednocześnie, że chodzi o uprawnienie do lokalu nr 4, opróżnionego przez dotychczasowego najemcę.Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w K. postanowieniem z dnia 21 lutego 1985 r. odmówił wydania takiego zaświadczenia, a w jego uzasadnieniu podniósł, że wykwaterowanie dotychczasowych najemców nastąpiło w związku z planowanym remontem budynku, przy czym lokal zamienny dla dotychczasowego najemcy został dostarczony przez Prezydenta miasta K. W takim przypadku lokal nr 4 został opróżniony w rozumieniu art. 30 prawa lokalowego i nie może być zajęty przez właściciela nieruchomości. Dyrektor Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta K., do którego wpłynęło zażalenie zainteresowanej, postanowieniem z dnia 30 maja 1985 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono m.in., że przepis art. 30 ust. 2 prawa lokalowego nie ma zastosowania do lokali, które nie stanowią odzysku z ruchu ludności, lecz zostały opróżnione w wykonaniu decyzji terenowego organu administracji państwowej w związku z przeznaczeniem budynku do rewaloryzacji, a ich najemcom organ ten dostarczył lokal zamienny lub pomieszczenia zastępcze. Zdaniem organu odwoławczego, zajęcie takiego lokalu przez właściciela domu, jego pełnoletnie dzieci albo rodziców należy uznać za działanie bezprawne.Małgorzata B. będąc zdania, iż powyższe postanowienie jest w istocie decyzją administracyjną, wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z wnioskiem o jej uchylenie. Odpowiedzią na skargę był wniosek o jej odrzucenie (art. 204 § 1 k.p.a.).Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Obszary działania współczesnej administracji państwowej są bardzo rozległe i obejmują różne dziedziny życia społeczno-gospodarczego. Różne są też formy działania administracji państwowej. Ramy rozpatrywanego zagadnienia prawnego pozwalają na ograniczenie rozważań do takich kwestii, jak pojęcie zaświadczenia, jego przedmiot oraz zakres uprawnień organu administracji państwowej w przypadku odmowy wydania żądanego zaświadczenia, a także charakteru postanowienia, jeśli przesłanką tej odmowy jest władcze rozstrzygnięcie przez organ o uprawnieniach zainteresowanego.Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń przez organy administracji państwowej zostało wydzielone w osobny dział VI k.p.a. Z natury i charakteru "zaświadczeń" wynika, że nie rozstrzygają one żadnych kwestii, a w każdym razie nie kreują one nowych stosunków prawnych, nie uchylają ani nie zmieniają dotychczasowych. Potwierdzają one istniejący stan, a przede wszystkim istniejące fakty lub uprawnienia (art. 218 § 1 k.p.a.). Podstawą wydania zaświadczenia jest prowadzona ewidencja, rejestry i inne dane będące w posiadaniu organu. W razie potrzeby organ może przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. nie określa tego, kto ubiega się o wydanie zaświadczenia, jako stronę. Z przepisu tego wynika, że każda osoba może ubiegać się o wydanie zaświadczenia, jeżeli wymaga tego przepis prawa lub jeżeli uprawdopodobni swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Załatwiając wniosek pozytywnie organ wydaje żądane zaświadczenie. Odmowa wydania osobie żądającej zaświadczenia powinna przybrać formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia.Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w przypadkach wskazanych w art. 220 k.p.a. Nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące. Zaświadczenie nie powinno być także wydane w sytuacji, gdy żądający nie uprawdopodobni istnienia interesu w uzyskaniu żądanego zaświadczenia, gdy żąda poświadczenia okoliczności nieprawdziwych, tzn. nie mających pokrycia w prowadzonej ewidencji, dokumentacji itp. W każdym razie wydane zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania nie tworzy nowych sytuacji prawnych, nie kreuje nowych praw lub obowiązków lub nowych stanów faktycznych. Mogą one niekiedy - gdy zawierają treści potwierdzające - upodobniać się do deklaratoryjnych decyzji administracyjnych, choć w istocie nimi nie są.W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że o tym, czy chodzi o zaświadczenie, czy też o decyzję administracyjną o charakterze deklaratoryjnym, rozstrzygające znaczenie ma przede wszystkim charakter osoby żądającej wydania zaświadczenia, w tym sensie, czy jest to strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., oraz pozycja, jaką zajmuje organ administracji państwowej przy załatwieniu określonej sprawy, tzn. czy jest to pozycja organu rozstrzygającego, czy też tylko poświadczającego o istniejącym uprawnieniu (stanie prawnym) lub faktach. W rozpatrywanym przypadku osoba żądająca wydania poświadczenia jest stroną w rozumieniu art. 29 k.p.a., albowiem powołując się na uprawnienia właściciela płynące z art. 30 prawa lokalowego żądała poświadczenia tych uprawnień. Organ administracji państwowej nie kwestionując uprawnień do żądania zaświadczenia (art. 217 § 2) uznał, że właścicielowi nieruchomości nie przysługuje - w zaistniałych okolicznościach - prawo do zamieszkania w opróżnionym lokalu. Wynika z tego, że organ administracji państwowej w istocie rozstrzygnął merytorycznie w sposób władczy i jednostronny. Oznacza to, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.Ustawodawca nie podał legalnej definicji decyzji administracyjnej. Posługuje się w dziale VI k.p.a. równolegle takimi pojęciami jak "decyzja organu administracji państwowej" i "decyzja administracyjna". W przepisach z zakresu prawa administracyjnego używane są też inne pojęcia, np. decyzja, nakaz płatniczy, wykaz należności, zezwolenia, przydział lokalu, akt nadania itp. We wszystkich jednak przypadkach chodzi o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub w części. Chodzi zatem o decyzje w rozumieniu art. 104 k.p.a. W doktrynie prawa przeważa pogląd, iż bez względu na przyjętą formę z decyzją administracyjną mamy do czynienia zawsze wówczas, gdy sprawę rozstrzygnął organ administracyjny, a rozstrzygnięcie to ma walor rozstrzygnięcia jednostronnego i zewnętrznego, z wyłączeniem przypadków szczególnych, takich jak orzeczenia wydawane w sprawach arbitrażowych, w postępowaniu karnym skarbowym, bądź o charakterze ogólnym i in. Zawsze tam, gdzie występuje jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej w sprawie indywidualnej, przy imiennie wskazanym adresacie, którego z organem nie wiąże stosunek zależności - zewnętrzny wyraz tego rozstrzygnięcia opartego na obowiązującym przepisie prawa ma postać decyzji administracyjnej. A zatem nie użyta nazwa, lecz treść, sposób załatwienia sprawy, charakter osoby, do której dany akt zostaje skierowany, oraz rola organu przy załatwianiu danej sprawy decyduje o tym, czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną, czy też z innym sposobem jej załatwienia.W rozpatrywanym przypadku organ administracji państwowej odmówił wprawdzie wydania zaświadczenia i tej odmowie nadał formę postanowienia, jednakże w istocie organ ten w granicach swej kompetencji rozstrzygnął merytorycznie o uprawnieniach współwłaściciela budynku do zajmowania lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter rozstrzygnięcia jednostronnego, zewnętrznego, w indywidualnej sprawie, ze wskazaniem adresata, którego z organem nie wiąże zależność służbowa. Rozstrzygnięcie to zatem nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie to nie miałoby tego charakteru w sytuacji, gdyby organ odmówił wydania zaświadczenia z powołaniem się na inne przesłanki, np. przedwczesność z uwagi na to, że dom ma podlegać remontowi i przebudowie. W decyzji nazwanej postanowieniem podniesiono inne okoliczności, które nie tylko uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia, lecz rozstrzygają o tym, że właścicielowi domu nie przysługuje prawo zamieszkania w opróżnionym lokalu w związku z tym, że opróżnienie to nastąpiło z inicjatywy organu administracji państwowej. Jest to merytoryczne załatwienie sprawy w rozumieniu art. 103 § 3 k.p.a. Od takiego rozstrzygnięcia - choćby było nazwane postanowieniem - przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli zostało wydane w sprawie wymienionej w art. 196 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest w istocie decyzją.Z przytoczonych względów udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.