III AZP 9/90

Uzasadnienie faktyczneNaczelnik Urzędu Miasta i Gminy w S. ustalił wykaz działek przewidzianych do oddania w użytkowanie wieczyste (sprzedaży) osobom fizycznym. Wykaz ten, w drodze obwieszczenia został podany do wiadomości publicznej poprzez wywieszenie go w siedzibie Urzędu w okresie od dnia 30 marca do dnia 12 maja 1988 r. W wykazie tym cenę za jeden metr kwadratowy działek określono na 680 zł.Ryszard Ł., który dzierżawił od Skarbu Państwa jedną z działek oznaczoną numerem 664, wystąpił w dniu 9 lipca 1988 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. z wnioskiem o nabycie tejże działki. Z notatki urzędowej sporządzonej wówczas wynika, że został poinformowany, że cena działki wzrosła do kwoty 840 zł za m2.Decyzją z dnia 27 lipca 1989 r. Nr GGG/8236/L/92/89, a więc po upływie roku od złożenia wniosku, orzeczono o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki Nr 664 na rzecz Ryszarda i Elżbiety małż. Ł. na prawach wspólności ustawowej. W decyzji tej, cenę za jeden m2 działki ustalono na 1.360 zł i cena ta stała się podstawą do obliczenia pierwszej opłaty, wynoszącej 60-krotność opłaty rocznej, oraz opłaty roczne.Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. decyzją z dnia 2 września 1989 r. Nr G. III. 92224/115, 89 po rozpoznaniu odwołania Ryszarda Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.W odwołaniu wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ryszard Ł. kwestionował przyjętą cenę działki oraz ustaloną od tej ceny wysokość pierwszej opłaty rocznej i opłat rocznych podnosząc, że Urząd Miasta i Gminy nie dopełniając swych obowiązków określonych w art. 15 i 36 w zw. z art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego, naraził go na stratę w wysokości ponad 545 tys. zł poprzez zastosowanie do obliczenia opłat za nabytą działkę, podwyższonej ceny za m2.Organ II instancji w odpowiedzi na odwołanie, wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że obowiązująca jest cena gruntu z daty wydania decyzji, a ewentualne roszczenie z tytułu powstałej szkody na skutek zwłoki organu rentowego w załatwieniu sprawy, może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym.Występujący w sprawie prokurator również wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty mają charakter roszczeniowy.Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że występuje w niej zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy i na mocy art. 211 k.p.a. w trybie art. 391 § 1 k.p.c. przedstawił Sądowi Najwyższemu następujące zapytanie prawne:1.czy upoważnienie zawarte w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), mogło stanowić podstawę do ustanowienia obowiązku podawania przez organy administracji państwowej o właściwości ogólnej, ceny sprzedaży i wysokości opłat za użytkowanie wieczyste działki, domów i budynków w wykazach działek przewidzianych do oddania w użytkowanie wieczyste (§ 20 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami - Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75),2.w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze - czy ceny i opłaty podawane w wykazie, o którym mowa w pytaniu powyższym, są wiążące dla organu administracji o właściwości szczególnej przy ustalaniu ceny gruntu (sprzedaży domu i innych budynków) w myśl art. 45 ust. 1 ustawy wymienionej w pytaniu pierwszym.Uzasadnienie prawneRozpoznając przedstawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy zważył co następuje:Przedłożone zagadnienie zostało niecelowo rozdzielone na dwa pytania, gdyż w swej istocie zawiera jedno, które można sformułować następująco: "czy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej jest przy przekazywaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie, związany ceną zamieszczoną przez organ administracji państwowej o właściwości ogólnej w wykazie podanym do wiadomości publicznej w wykonaniu obowiązku ustanowionego w § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), wydanym z upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości?"Udzielenie odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne wymaga rozważenia charakteru prawnego wykazu wydanego na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), zwanego dalej rozporządzeniem.Nie ulega wątpliwości, że aby mogło dojść do zawarcia cywilno-prawnej umowy o użytkowanie wieczyste gruntu określonej w art. 232 k.c., sporządzenie aktu notarialnego musi być poprzedzone postępowaniem prowadzonym przed organami administracji państwowej, zakończonym wydaniem decyzji w trybie art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) - zwanej dalej ustawą o gospodarce gruntami. Do wydania takiej decyzji upoważniony jest organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Decyzja ta jest więc jednostronnym, władczym aktem organu administracji państwowej, stanowiącym konieczną przesłankę zawarcia umowy wieczystego użytkowania i ma charakter czynności przygotowawczych przed tą umową. Wydanie decyzji w myśl art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, określającej nabywcę oraz przedmiot zbycia, czyli grunt przeznaczony do wieczystego użytkowania i jego cenę, poprzedza - zgodnie z § 21 rozporządzenia - ogłoszenie przez organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego sporządzonego w oparciu o § 20 rozporządzenia, wykazu działek przeznaczonych do oddania w wieczyste użytkowanie osobom fizycznym.Fakt, że wykaz o którym mowa, sporządza organ administracji państwowej o właściwości ogólnej, a nie organ administracji państwowej o właściwości szczególnej uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 35 ustawy o gospodarce gruntami wskazuje, że wykaz ten nie jest ofertą w rozumieniu art. 66 k.c.Zgodnie z § 21 powołanego rozporządzenia, terenowe organy administracji państwowej podają sporządzone w myśl § 20 rozporządzenia wykazy do wiadomości osób zainteresowanych, w drodze obwieszczeń wywieszonych w siedzibie tych organów na okres co najmniej 6 tygodni, z podaniem terminu składania wniosków o nabycie działek. Poprzez wywieszenie obwieszczenia zawierającego wykaz działek przewidzianych do oddania w wieczyste użytkowanie, terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej dokonuje jedynie czynności materialno-technicznej. Informując zainteresowanych o możliwości nabycia działek określonych w wykazie, zaprasza ich w ten sposób do wszczęcia przez nich rokowań z organem administracji państwowej o właściwości szczególnej uprawnionym do wydania decyzji, o której mowa w art. 35 ustawy o gospodarce gruntami. Ogłoszenie wykazu ma więc charakter zaproszenia do rozpoczęcia rokowań, o jakim mowa w art. 71 k.c.Określenie ceny, podobnie jak określenie nabywcy oraz konkretyzacja gruntu oddawanego w wieczyste użytkowanie, stanowią przedmiot rokowań kończących się w razie pozytywnego wyniku wydaniem decyzji, określonej w art. 35 ustawy o gospodarce gruntami. Dopiero ta decyzja, stanowiąca konieczną przesłankę zawarcia umowy wieczystego użytkowania zawiera wiążące określenie istotnych postanowień tej umowy, w tym również ceny.Z art. 36 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, upoważniającego Radę Ministrów do określenia m.in. sposobu zapłaty ceny, nie wynika ani prawo, ani obowiązek do określenia ceny. "Sposób zapłaty" nie jest pojęciem tożsamym z określeniem (podaniem) ceny, a więc użyte w § 20 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia sformułowanie: "cenę sprzedaży lub wysokość opłat za użytkowanie wieczyste..." - wobec informacyjnego charakteru wykazu - należy rozumieć jedynie jako informację o cenie aktualnej w chwili sporządzenia wykazu tj. w chwili zaproszenia do rozpoczęcia rokowań, a nie jako cenę stanowiącą wiążący element oferty.Przeciwko uznaniu wykazu wydanego w trybie § 20 rozporządzenia za ofertę, przemawia również to, że konsekwencją takiego stanowiska byłoby pozbawienie organu administracji państwowej o właściwości szczególnej uprawnionego do wydania decyzji o której mowa w art. 35 ustawy o gospodarce gruntami, a stanowiącej - jak wyżej wspomniano - podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, możliwości samodzielnego podejmowania tej decyzji ustalającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia tj. jego konkretyzację, zarówno przez określenie gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie, jak i jego ceny (wysokości opłat).Skoro zatem decyzja organu administracji państwowej o właściwości szczególnej, wydana w trybie art. 35 ustawy o gospodarce gruntami, jest - jak wyżej wspomniano - aktem władczym i jednostronnie wyznaczającym przedmiot transakcji tj. określającym i nabywcę i konkretną nieruchomość przekazywaną w wieczyste użytkowanie, to w konsekwencji należy przyjąć, że również wyznaczenie ceny tej nieruchomości należy do kompetencji organu wydającego decyzję. Organ ten jest natomiast zobowiązany do wydania decyzji na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania. Szczegółowe zasady ustalania tej ceny określa ustawa o gospodarce gruntami w art. 44 i nast.Omawianego wykazu wydanego w wykonaniu § 20 rozporządzenia nie można uznać za ofertę również z tej przyczyny, że jeżeli ważność umowy uzależniona jest od zachowania oznaczonej formy, to zachowanie tej samej formy wymagane jest również dla ważności oferty i jej przyjęcia. Gdy formy tej nie zachowano, ważna umowa dochodzi do skutku dopiero po złożeniu przez strony oświadczeń woli w wymaganej formie. Skoro zatem w myśl art. 158 i 234 k.c. w związku z art. 19 ustawy o gospodarowaniu gruntami, dla przekazania gruntu w wieczyste użytkowanie jest zastrzeżona pod rygorem nieważności (art. 73 § 2 k.c.) forma aktu notarialnego, nie można uznać wykazu nie posiadającego tej formy, za ofertę i przypisywać mu mocy wiążącej.Mając powyższe na uwadze udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.