III CRN 120/91

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN G. Bieniek. Sędziowie SN: T. Ereciński (sprawozdawca), J. Gudowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora W. Bryndy, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 1991 r. sprawy z powództwa Fabryki Samochodów Osobowych w W. przeciwko Urzędowi Antymonopolowemu o przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego z dnia 18 grudnia 1990 r.oddalił rewizję nadzwyczajną.Uzasadnienie faktyczneUrząd Antymonopolowy decyzją z dnia 4 października 1990 r. (...) nakazał FSO w W. obniżenie z dniem 8 października 1990 r. ceny detalicznej samochodu marki FSO 1500 do poziomu ustalonego w dniu 19 czerwca 1990 r., tj. kwoty 31.250.000 zł, zaś ceny detalicznej samochodu marki Polonez do poziomu określonego w dniu 11 czerwca 1990 r., tj. do wysokości 42.500.000 zł. Ponadto Urząd Antymonopolowy zakazał FSO podwyższania cen detalicznych tych samochodów do czasu osiągnięcia w kolejnych trzech miesiącach średniomiesięcznej produkcji I kwartału 1990 r., wskazując, że zakaz ten nie dotyczy zmiany cen spowodowanej wzrostem kosztów wynikających ze wzrostu cen czynników produkcji, a w szczególności energii, taryf, podatku obrotowego oraz innych należności na rzecz Skarbu Państwa.Urząd Antymonopolowy stwierdził stosowanie przez FSO praktyki monopolistycznej, polegającej na ograniczeniu - mimo posiadanych możliwości - produkcji samochodów marki FSO 1500 i Polonez, prowadzącej w efekcie do podwyższenia cen na te samochody.Odwołanie od tej decyzji FSO w W. złożyła do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego.Wyrokiem z dnia 18 grudnia 1990 r. Sąd Antymonopolowy uchylił zaskarżoną decyzję, że Urząd Antymonopolowy nie udowodnił, by FSO stosowała zarzuconą jej w decyzji praktykę monopolistyczną. Sąd Antymonopolowy przyjął, że udział FSO w rynku samochodów średniolitrażowych, bez importu indywidualnego, wynosił w I półroczu 1990 r. około 70 %, i na tej podstawie uznał, że w analizowanym okresie miała ona pozycję dominującą na rynku w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r., o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (Dz. U. Nr 14, poz. 88, zm.: Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Dominująca pozycja FSO nie dawała jednak - w ocenie Sądu - podstawy do przyjęcia, że stosuje ona praktykę monopolistyczną przewidzianą w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r., ponieważ Urząd Antymonopolowy nie wykazał, by ograniczenie przez FSO produkcji było w świetle posiadania przez nią możliwości nieuzasadnione. Sąd Antymonopolowy uznał, że pojęcie "posiadanych możliwości" - na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy - obejmuje nie tylko możliwości wytwórcze, ale także możliwości zbytu samochodów po cenach zapewniających minimum opłacalności; zmiana cen zaś była podyktowana koniecznością zredukowania rosnącego zapasu nie sprzedanych samochodów w związku z obniżeniem się na nie popytu.Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z innych powodów: 1) Urząd Antymonopolowy po stwierdzeniu stosowania przez FSO praktyki monopolistycznej nie wydał, jak wymaga tego art. 8 ust. 1 ustawy, decyzji nakazującej zaniechania tej praktyki i nie określił warunków tego zaniechania, lecz ograniczył się do wydania decyzji o obniżeniu cen; 2) decyzja o obniżeniu cen została wydana z przekroczeniem kompetencji ustawowych, ponieważ Urząd Antymonopolowy nakazał obniżenie ceny samochodów z dniem 8 października 1990 r., tj. po dacie wydania decyzji, a nie co do cen pobieranych do daty wydania decyzji; 3) Urząd Antymonopolowy zarządzając obniżenie cen do określonego poziomu, kierował się dowolnymi kryteriami, ponieważ nie ustalił zakresu podwyższenia ceny będącego następstwem stosowania praktyki monopolistycznej i nie wyjaśnił, dlaczego ceny mają być obniżone do tego poziomu w sytuacji, gdy w czerwcu 1990 r. FSO dokonała kilku podwyżek cen samochodów; 4) brak było podstaw do zamieszczenia w decyzji warunku, od którego zniszczenia się ustać miał zakaz podwyższania cen; możliwość zastrzeżenia takiego warunku jako składnika decyzji musi wynikać z przepisu szczególnego (art. 107 § 2 k.p.a.); 5) wydana decyzja w zakresie nakazu obniżenia ceny wkracza w kompetencje Rady Ministrów ustalone w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (jedn. tekst: Dz. U. Nr 27, poz. 195 ze zm.) oraz narusza ustawowe kompetencje organów przedsiębiorstwa państwowego w zakresie samodzielnego podejmowania decyzji w sprawach przedsiębiorstwa.Sąd Antymonopolowy uznał wreszcie, że warunki zaniechania praktyk monopolistycznych, określone przez Urząd Antymonopolowy na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, nie mogą ustalać współpracy podmiotu gospodarczego z jego kontrahentami w sposób niezgodny z zasadami racjonalnego gospodarowania, ustalone zaś w decyzji warunki prowadziłyby do niewypłacalności FSO.Powyższy wyrok został zaskarżony rewizją nadzwyczajną przez Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego w terminie wskazanym w art. 47927 k.p.c. W rewizji zarzuca się rażące naruszenie art. 3 § 2 k.p.c., art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu w Warszawie - Sądowi Antymonopolowemu do ponownego rozpoznania.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Rewizja nadzwyczajna zarzuca, że Sąd Antymonopolowy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie zarówno dla oceny faktu stosowania przez FSO praktyki monopolistycznej, jak i zasadności zaskarżonej decyzji Urzędu Antymonopolowego.W pierwszej kolejności rozważenia wymaga więc stosunek postępowania prowadzonego przez Urząd Antymonopolowy do postępowania sądowego przed Sądem Antymonopolowym oraz charakteru tego ostatniego postępowania.Do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z zakresu przeciwdziałania praktykom monopolistycznym ustawodawca zastosował dwie formy ochrony prawnej - w pierwszym etapie sprawa ta załatwiana jest w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym przez Urząd Antymonopolowy; w razie odwołania się strony od decyzji Urzędu - postępowanie w drugim etapie toczy się przed sądem antymonopolowym, według przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach gospodarczych.Zgodnie z ogólnymi regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym Urząd Antymonopolowy powinien wyczerpująco zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji (art. 77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a.). Ciężar faktów, które są istotne dla wydania decyzji przez Urząd, a które wkraczają w sposób władczy w sferę praw i obowiązków podmiotu gospodarczego spoczywa na Urzędzie Antymonopolowym. Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r., poza środkami wynikającymi z k.p.a., upoważnia Urząd Antymonopolowy, w ramach sprawowania kontroli przestrzegania przez podmioty gospodarcze przepisów o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, do przeprowadzenia kontroli, określając w art. 20 obowiązki podmiotu kontrolowanego oraz uprawnienia pracowników Urzędu Antymonopolowego, upoważnionych do przeprowadzenia kontroli. Pracownicy ci mają m.in. prawo do: wglądu do dokumentów kontrolowanego podmiotu, zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów oraz korzystania z opinii biegłych i rzeczoznawców.Decyzja wydana przez Urząd powinna zawierać uzasadnienie faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.) tak, by była możliwa kontrola zasadności tej decyzji.Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym jest ustawą szczególną, zezwalającą na ingerencję metodami administracyjnymi w sferę działalności gospodarczej. Ingerencja taka zawsze godzi w sferę samodzielności podmiotu gospodarczego lub ogranicza zasadę swobody umów, które są podstawą funkcjonowania gospodarki rynkowej. Dlatego wymagać należy, by wszystkie decyzje organu antymonopolowego oparte były na szczególnie wnikliwie wyjaśnionym stanie faktycznym i powoływały właściwą podstawę prawną wydania decyzji.Od decyzji wydanej przez Urząd Antymonopolowy nie przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego do organu II instancji, lecz zgodnie z wyraźnymi postanowieniami ustawy do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego. Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. przyjęła więc inne rozwiązanie niż poprzednia ustawa z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 18 ze zm.), zgodnie z którą decyzje organu antymonopolowego (którym był Minister Finansów) mogły być zaskarżone do naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem (jedynie art. 23 ustawy z 1987 r. przewidywał w ograniczonym zakresie dopuszczalność drogi sądowej).Przepisy ustawy z 1990 r. przewidują, że postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Urzędu Antymonopolowego toczy się według przepisów k.p.c. Sprawy z zakresu przeciwdziałania praktykom monopolistycznym uznane zostały za sprawy gospodarcze (art. 4791 § 2 pkt 3 k.p.c.) i rozpoznawane są w trybie postępowania odrębnego w sprawach gospodarczych. Przepisy rozdziału o postępowaniu w sprawach z zakresu przeciwdziałania praktykom monopolistycznym (art. 47928-47935 k.p.c.) nie wyjaśniają jednak wszystkich wątpliwości co do charakteru tego postępowania sądowego.Środek zmierzający do wszczęcia postępowania przed Sądem Antymonopolowym został określony w przepisach ustawy z 1990 r. jako odwołanie od decyzji Urzędu Antymonopolowego. Artykuł 47930 k.p.c. określający wymagania formalne takiego odwołania uzasadnia twierdzenie, że wymagania te są bardzo zbliżone do wymagań pozwu. Pisemne elementy odwołania sprowadzają się do istotnych elementów pozwu, tj. żądania i jego uzasadnienia. Artykuł 47930 k.p.c. nie formułuje natomiast podstaw odwołania od decyzji. Przytoczenie zarzutów wymagane przez ten przepis jest więc w gruncie rzeczy sformułowania żądania udzielenia ochrony prawnej przez Sąd, opartym na zarzucie nieuwzględnienia prawnie chronionych interesów podmiotu gospodarczego. Z innych przepisów rozdziału o postępowaniu w sprawach antymonopolowych wynika jednoznacznie, że wskazane odwołanie wszczyna postępowanie procesowe od początku i na zasadach postępowania kontradyktoryjnego. Postępowanie to jednak może być wszczęte dopiero po wyczerpaniu postępowania administracyjnego przed Urzędem Antymonopolowym. W postępowaniu sądowym wykorzystać można materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed Urzędem Antymonopolowym, ale znaczenie tego ostatniego postępowania ogranicza się do tego, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest warunkiem dopuszczalności drogi sądowej oraz że w postępowaniu sądowym Sąd Antymonopolowy sprawuje kontrolę legalności, a także zasadności i celowości decyzji wydanej przez Urząd w toku tego postępowania. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu przed tym Urzędem nie są przedmiotem postępowania sądowego, gdyż Sąd Antymonopolowy zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 3 § 2 k.p.c.), przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązków stron w postępowaniu dowodowym (art. 232 k.p.c.).Postępowanie sądowe przed Sądem Antymonopolowym jest więc postępowaniem przed sądem I instancji z tym zastrzeżeniem, że od orzeczenia tego sądu nie przysługuje środek odwoławczy (art. 47935 k.p.c.). Brak jest również postanowień, które zezwalałyby na odpowiednie stosowanie przed Sądem Antymonopolowym jakichkolwiek przepisów dotyczących postępowania rewizyjnego (jak czynił to np. art. 47715 k.p.c. w odniesieniu do postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przed dniem 1 października 1990 r.). Przemawia to za tym, że Sąd Antymonopolowy obowiązany jest w pełnym zakresie przeprowadzić, potrzebne dla rozstrzygnięcia odwołania, postępowanie dowodowe. Szczególny charakter Sądu Antymonopolowego uzasadnia rozpoznawanie spraw antymonopolowych na rozprawie i w składzie trzech sędziów zawodowych.Poprzedzenie jednej instancji sądowej postępowaniem administracyjnym przed Urzędem Antymonopolowym odzwierciedla z jednej strony złożony - cywilnoprawny i publicznoprawny - charakter rozpoznawanych w tym postępowaniu spraw, z drugiej strony zaś prowadzi do wniosku, że postępowanie sądowe nie powinno mieć charakteru inkwizycyjnego i że ustawodawca istotny ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia istnienia lub nieistnienia praktyk monopolistycznych nałożył na, poprzedzające postępowanie sądowe, postępowanie prowadzone przez Urząd Antymonopolowy. Postępowanie sądowe powinno mieć charakter kontradyktoryjny, uwzględniający przy tym materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji między tymi dwoma różnymi formami ochrony prawnej może uzasadniać racjonalność wyboru przez ustawodawcę - dla wyjaśnienia sprawy stosowanie praktyki monopolistycznej - jednocześnie instrumentów postępowania administracyjnego i sądowego postępowania cywilnego.Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Sąd Antymonopolowy bądź uwzględnia, bądź oddala odwołanie. Zgodnie z art. 47934 k.p.c. Sąd ten oddala odwołanie od decyzji Urzędu Antymonopolowego, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia; w razie zaś uwzględnienia odwołania Sąd zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Przyjęte rozwiązanie wskazuje na to, że wyrok Sądu musi ustosunkować się do decyzji Urzędu - decyzja tego Urzędu jest przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego. Przepisy zezwalają więc także na to, by Sąd Antymonopolowy wydał nową decyzję, wchodząc niejako w miejsce Urzędu. Oznacza to jednocześnie, że Sąd nie powinien ograniczać się do wskazywania na wadliwości decyzji Urzędu, lecz władny jest, jeżeli tylko znajdzie to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i zebranym materiale faktycznym i dowodowym, usunąć wady tej decyzji.Artykuł 47934 k.p.c. nie przewiduje możliwości przekazania sprawy Urzędowi do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie kasatoryjne Sądu - uchylenie decyzji Urzędu oznacza, że decyzja tego Urzędu nie znajduje, zdaniem Sądu, dostatecznych podstaw prawnych. Potrzeba przeprowadzenia nowego postępowania i wydania nowej decyzji pozostawiona jest już w takim wypadku uznaniu Urzędu Antymonopolowego.Ponieważ wyrok Sądu Antymonopolowego (również taki, który uchyla decyzję Urzędu) jest orzeczeniem prawomocnym, kończącym w sprawie postępowanie sądowe, możliwe jest zaskarżenie go w drodze rewizji nadzwyczajnej.Przeprowadzony wyżej wywód prowadzi do wniosku, że w analizowanej sprawie Sąd Antymonopolowy władny był również wydać orzeczenie merytoryczne, treściowo odpowiadające decyzji administracyjnej. Podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia przez Sąd Antymonopolowy musiałoby być jednak uprzednie ustalenie i stwierdzenie, że FSO stosowała konkretne, niedozwolone praktyki monopolistyczne.Podejmując ten problem stwierdzić należy, że zebrane w sprawie dowody nie dają podstaw do przyjęcia wniosku, że FSO praktyki takie stosowała. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, podmiotom gospodarczym zajmującym pozycję monopolistyczną zakazuje się stosowania praktyk monopolistycznych polegających na ograniczaniu, mimo posiadanych możliwości, produkcji, sprzedaży lub skupu towarów, w szczególności prowadzącego do podwyższenia cen. Zakaz ten dotyczy również podmiotów zajmujących pozycję dominującą, jeżeli ich udział w rynku i stosowane przez nie praktyki wywołują skutki podobne do skutków zachowań podmiotów o pozycji monopolistycznej (art. 7 ust. 2 ustawy). Jeżeli wskutek stosowania wymienionych praktyk nastąpiło podwyższenie cen, Urząd Antymonopolowy może wydać decyzję o obniżeniu cen (art. 8 ust. 3 ustawy).Zastosowanie tej sankcji w stosunku do podmiotu zajmującego pozycję dominującą wymaga udowodnienia, że: po pierwsze - jego udział w rynku i stosowane przez niego praktyki wywołują skutki podobne do zachowań podmiotów o pozycji monopolistycznej; po drugie - podmiot ten ogranicza produkcję lub sprzedaż, i po trzecie - produkcja (lub sprzedaż) została ograniczona, mimo posiadanych możliwości.Rewizja nadzwyczajna nie kwestionuje ustalenia, że FSO w analizowanym okresie była podmiotem gospodarczym mającym pozycję dominującą (tzn. polegającą na tym, że podmiot ten nie spotkał się z istotną konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym; domniemywa się ponadto, że podmiot gospodarczy ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 30 % - art. 2 pkt 7 ustawy.Rewizja nadzwyczajna zarzuca natomiast, że w toku postępowania przed Sądem Antymonopolowym nie dokonano wszechstronnego zbadania, czy zaistniały wskazane wyżej trzy przesłanki, w następstwie czego okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia nie zostały wyjaśnione. Zarzut ten dotyczy przy tym głównie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z ograniczeniem przez FSO produkcji oraz niezbadania, czy zachowanie to wywołało skutki podobne do zachowań podmiotów o pozycji monopolistycznej. Wbrew tym zarzutom stwierdzić należy, że podniesione okoliczności zostały jednak dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania sądowego. Co do kwestii ograniczenia produkcji przez FSO - Sąd Antymonopolowy uznał, że ograniczenie produkcji było usprawiedliwione wzrostem zapasów i wielkością popytu.Ograniczenie produkcji w FSO, co wynika z dowodów złożonych w sprawie, spowodowane było niezależnym od fabryki spadkiem popytu na samochody. Zebrane dowody nie wskazują na istnienie związku przyczynowego między ograniczeniem produkcji a podwyższeniem cen na produkowane samochody, wykazują natomiast to, że FSO usiłowała ograniczeniem produkcji reagować na istniejące warunki ekonomiczne i rynkowe, tj. uchylenie przepisów dotyczących obowiązkowego pośrednictwa sprzedaży wszystkich samochodów, trudności w uzyskiwaniu kredytu bankowego w 1990 r. i jego wysokie oprocentowanie, straty związane z magazynowaniem wyprodukowanych samochodów oraz zaległości wobec kooperantów. Były to więc posunięcia związane ze sferą zarządzania i efektywnością produkcji.Urząd Antymonopolowy przyjął, że dla zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy wystarczy udowodnić fakt ograniczenia produkcji, którą można było utrzymać ze względu na możliwości wytwórcze. Sąd nie podzielił tego stanowiska, uznając, że pojęcie "posiadanych możliwości" należy interpretować również jako możliwości zbytu towarów po cenach zapewniających minimum opłacalności. Na marginesie należy podnieść, że zbadanie rentowności produkcji FSO jest wysoce utrudnione ze względu na brak formuły kosztownej cen jednostkowych samochodów FSO 1500 i Poloneza.Trafny jest pogląd, że interpretacja pojęcia "posiadania możliwości" nie może wymuszać podejmowania decyzji nieracjonalnych gospodarczo i utrzymywania wielkości produkcji ponad potrzeby rynku. Przyjmując tezę przeciwną, aby nie naruszyć art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, monopolistyczny producent powinien nie ograniczać produkcji nawet w razie całkowitego zaniku popytu. Nie można jednak zgodzić się z tezą Sądu Antymonopolowego, że producent musi mieć zagwarantowany zbyt towarów po cenie zapewniającej minimum opłacalności. Pogląd ten jest nie do przyjęcia w gospodarce rynkowej, w której produkcja w zasadzie nie jest dotowana i w której zakłada się eliminację z rynku podmiotów gospodarczych nie potrafiących obniżyć kosztów własnych tak, aby znaleźć nabywcę na wytworzone produkty.Jeżeli producent obniża produkcję, gdyż nagromadził zapasy wyrobów gotowych, których nie jest w stanie zbyć mimo obniżki ceny, wówczas nie narusza przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 - nie stwarza bowiem wtedy sztucznego niedoboru, lecz ogranicza produkcję, by wyprzedać posiadane zapasy. Skoro jednocześnie ceny stosowane przez podmiot gospodarczy zapewniały tylko minimalną opłacalność lub były deficytowe, działanie FSO trudno uznać za wykorzystanie przewagi wynikającej z monopolu lub dominacji. Skoro wraz z ograniczeniem produkcji nastąpiły obniżki cen, a zarazem nastąpił wzrost sprzedaży, gdyż pozbywano się produkcji nagromadzonej w poprzednim okresie, to stanowisko sądu należy uznać za w pełni uzasadnione w sensie prawno-ekonomicznej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy.Artykuł 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzający tzw. zakaz sztucznego tworzenia niedoboru, należy do jednego z najistotniejszych instrumentów ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. Wszystkie pozostałe zakazy (określone w art. 4 i 5 ustawy) mają charakter względnie obowiązujący, gdyż podlegają regule rozsądku. Wszelkie nadużycia pozycji dominującej, a także porozumienia monopolistyczne i praktyki określone w art. 4 ustawy są zakazane, chyba że są one niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej i nie powodują istotnego ograniczenia konkurencji (art. 6 ustawy). Zakaz sztucznego tworzenia niedoboru na natomiast charakter bezwzględny; możliwości jego zastosowania zostały jednak w ustawie zawężone i uzależnione od spełnienia określonych przesłanek. Należy jednocześnie podkreślić, że z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wynika zakaz podwyższania cen, nie jest to również ukryta przesłanka stosowania administracyjnej kontroli cen. Nakaz obniżenia ceny Urząd Antymonopolowy może wydać tylko na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy, pod warunkiem, że podwyższenie ceny było skutkiem sztucznego tworzenia niedoboru, czyli że między nim a podwyżką zachodzi wymagający udowodnienia związek przyczynowo-skutkowy, a sam nakaz może dotyczyć tylko tej części podwyżki cen, która była udowodnionym skutkiem tej praktyki.W wypadku sztucznego tworzenia niedoboru stanowisko ustawodawcy - jak to wyżej wskazano - jest radykalne; są to praktyki bezwzględnie zakazane, wszakże wtedy gdy zostaną one udowodnione monopoliście lub podmiotowi o pozycji dominującej. W odniesieniu do tego ostatniego poza stwierdzeniem samej praktyki należy udowodnić, że udział w rynku tego podmiotu oraz stosowane przez niego praktyki wywołują skutki podobne do skutków zachowań podmiotów o pozycji monopolistycznej. Należy więc przedstawić skutki charakterystyczne dla praktyk stosowanych przez monopolistów, a następnie wykazać, że skutki praktyki podmiotu dominującego mają podobny charakter. Jest to - należy podkreślić - niezbędny element dowodu, bez którego zakaz sztucznego tworzenia niedoboru nie może mieć zastosowania w sposób bezwzględny.Stwierdzenie, że mamy do czynienia tylko z nadużyciem pozycji dominującej (w rozumieniu art. 5 ustawy) oznacza, że praktyka taka jest tylko względnie zakazana. Celem art. 7 ust. 2 ustawy nie jest więc rozszerzenie zakresu podmiotowego zakazu sztucznego tworzenia niedoboru na wszystkie podmioty o pozycji dominującej. Samo uznanie, że podmiot gospodarczy ma pozycję dominującą nie uprawnia jeszcze zastosowania do niego zakazu z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy.Istotą sztucznego tworzenia niedoboru jest ograniczenie produkcji sprzedaży lub skupu mimo posiadanych możliwości. Skutek w dziedzinie cen ma charakter fakultatywny i nie jest istotą tej praktyki. Podwyżka cen w świetle ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. może być uznana za praktykę monopolistyczną tylko na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (oraz ewentualnie art. 5 ustawy).Przesłanka ograniczenia produkcji mimo posiadanych możliwości obejmuje również możliwości techniczno-ekonomiczne podmiotu gospodarczego w zakresie wytworzenia towaru, świadczenia usług lub prowadzenia działalności handlowej, tzn. odpowiednie moce produkcyjne, zapasy surowców, możliwości zaopatrzeniowe oraz możliwości zbytu. W toku postępowania niezbędne jest łączne udowodnienie, że brak jest obu powyższych możliwości. Wymaga przy tym zbadania, czy możliwości zbytu (lub ich brak) mają przyczyny obiektywne, czy subiektywne, leżące po stronie monopolisty. Tylko w tym drugim wypadku można rozważać rozszerzającą interpretację, obejmującą zastosowanie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy do monopolisty, który, co prawda, nie ma możliwości zbytu towaru, lecz sam spowodował ten brak w celu sztucznego stworzenia niedoboru. Jeżeli monopolista nie ma możliwości zbytu dotychczasowej produkcji, gdyż nastąpił generalny spadek podaży w wyniku np. działań rządu, a podmiot ten nie podwyższył cen, albo podwyższył je w stopniu niższym niż ogólny indeks, brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu.Rewizja nadzwyczajna zarzuca, że Sąd Antymonopolowy nie zbadał, czy FSO, oprócz stosowanych przez siebie bonifikat cenowych, podjęła także inne czynności zmierzające do zwiększenia sprzedaży wyprodukowanych samochodów, polegające m.in. na terminowej realizacji zawartych umów, obniżenia kosztów produkcji, poprawie jakości.Niektóre z podniesionych zarzutów, np. te dotyczące pogorszenia się jakości produkowanych samochodów nie łączą się w ogóle z praktykami monopolistycznymi. Problematyka jakości nie jest przedmiotem zainteresowania ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. Każdy spadek jakości towaru godzi, oczywiście, w interesy konsumentów, ale nie może to być łączone z zakazanymi praktykami monopolistycznymi.Co do innych zarzutów, to w aktach sprawy znajdują się dowody co do prób FSO obniżenia kosztów produkcji oraz bezsporny fakt, że fabryka rozszerzyła sieć własnych punktów sprzedaży pojazdów. Powstaje z kolei pytanie, czy udział w rynku i stosowane przez FSO praktyki wywołały skutki podobne do zachowania podmiotu o pozycji monopolistycznej?Rewizja nadzwyczajna zarzuca, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu, stwierdzające, że około 70% udziału FSO w rynku pozwala uznać, że podmiot ten spełnia przesłanki określone w art. 7 ust. 2 ustawy, budzi wątpliwości, gdyż wykazanie tylko tej przesłanki nie było wystarczające i nie zwolniło Sądu z obowiązku dokonania oceny, czy stosowane przez ten podmiot praktyki wywołują skutki podobne do skutków zachowań podmiotów monopolistycznych.Oczywiste jest, że naruszenie prawa musi być udowodnione podmiotowi gospodarczemu. Niezbędne jest więc wykazanie w toku postępowania, że dany podmiot ma pozycję dominującą (art. 2 pkt 7 ustawy) lub monopolistyczną (art. 2 pkt 6 ustawy). W wypadku tej ostatniej niezbędne jest wykazanie, że dany podmiot nie spotyka się z konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym. Możliwe są co najmniej dwa sposoby rozumienia pojęcia konkurencji: realne lub potencjalne. Sąd Antymonopolowy opowiedział się za realnym pojęciem konkurencji lub jej braku. Stwierdza on m.in. że podmiot rynku powinien być rozpatrywany w odniesieniu tylko do towarów, które z punktu widzenia nabywcy mogą być traktowane jako wymienne ze względu na cel, użytkowość i cenę. Tylko wtedy nabywca ma realną możliwość wyboru, zaś sprzedawcy oferujący towary spotykają się z konkurencją. W wypadku rynku detalicznego samochodów osobowych tzw. średniolitrażowych realne rozumienie konkurencji lub jej braku jest w pełni uzasadnione. W związku z tym, że udział FSO w rynku detalicznym tych pojazdów bez importu indywidualnego wynosił w analizowanym w toku postępowania okresie około 70%, oznacza to, że FSO nie miała pozycji monopolistycznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy, niemniej jednak miała pozycję dominującą (domniemanie z art. 2 pkt 7 ustawy). Sąd trafnie również przyjął, że rynek samochodów średniolitrażowych ma charakter rynku krajowego, przez co udział w nim należy określać biorąc pod uwagę wszystkich rzeczywistych sprzedawców w Polsce, przedmiotem postępowania było bowiem ograniczenie produkcji ogółem, nie zaś zmniejszenie sprzedaży na konkretnym rynku lokalnym.Rynek powinien być jednak definiowany nie tylko horyzontalnie, lecz również wertykalnie ze względu na różne fazy obrotu danym towarem. Rynek detaliczny średniolitrażowych samochodów osobowych jest zdominowany przez towary jednego wytwórcy krajowego, choć nie w pełni zmonopolizowany ze względu na istnienie profesjonalnego importu samochodów substytucyjnych. Rynek natomiast producentów tych towarów jest rynkiem krajowym o w pełni zmonopolizowanym charakterze. Zarzut stosowania praktyki polegającej na ograniczeniu produkcji (w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy) uzasadnia tezę, że kontrolą objęty zostanie rynek wytwórcy tego towaru. Tymczasem przedmiotem sankcji oraz w zasadzie całości postępowania był rynek detaliczny tych towarów, który ma inną strukturę. Ta niekonsekwencja w podejściu do badanego rynku nie miała jednak decydującego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.Artykuł 7 ust. 1 pkt 1 ustawy ze swej istoty może być zastosowany tylko do tych podmiotów, którym bezspornie udowodniono fakt posiadania pozycji monopolistycznej. Ustawa dopuszcza możliwość zastosowania tego zakazu do podmiotów o pozycji dominującej, pod warunkiem, że zostanie dodatkowo udowodniony fakt, że ich udział w rynku oraz stosowane przez nie praktyki wywołują skutki podobne do skutków zachowań podmiotów gospodarczych o pozycji monopolistycznej.Zarówno w decyzji Urzędu Antymonopolowego, jak i w toku postępowania przed sądem nie podjęto próby udowodnienia tych przesłanek, przez co prawna zasadność zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy do FSO na rynku detalicznym budzi poważne wątpliwości. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na Urzędzie Antymonopolowym. Aby ukarać podmiot dominujący za sztuczne tworzenie niedoboru (w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy) należy obowiązkowo wskazać skutki praktyk tego podmiotu, które muszą być podobne do skutków praktyk monopolisty. Wątpliwości budzi stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu, że około 70 % udziału w rynku pozwala uznać, że FSO spełnia przesłanki określone w art. 7 ust. 2 ustawy. Udział ten jest wprawdzie zbliżony do udziału w rynku monopolisty, niemniej jednak nie udowodniono, że stosowane przez FSO praktyki wywołują skutki podobne do skutków monopolistycznych podmiotów gospodarczych.Uzasadnienie stanowiska, że FSO w analizowanym okresie nie stosowała zarzucanej praktyki monopolistycznej, nie może również abstrahować od istniejącego wówczas systemu ochrony celnej. Zauważyć należy, że obowiązująca wówczas stawka celna - 20 % od wartości importowanego samochodu (nie mniej niż równowartość 350 dolarów USA) oraz 20 % podatku obrotowego od wartości samochodu powiększonej o należność celną (co przy imporcie jednostkowych samochodów uznać można za ukrytą formę dodatkowego cła) stwarzała w sposób niewątpliwy ochronę dominującej pozycji FSO jako producenta samochodów średniolitrażowych. Obniżenie bowiem wysokich stawek celnych mogło bezpośrednio wpłynąć na osłabienie pozycji podmiotu mającego monopol na rynku producentów. Rząd dysponował więc również innymi instrumentami niż nakaz obniżenia cen samochodów produkowanych przez FSO na podstawie decyzji Urzędu Antymonopolowego, które mogły doprowadzić do zapewnienia konkurencji na rynku samochodów.Prawidłowa ocena dokonana przez Sąd, że FSO mimo posiadanej pozycji dominującej na rynku samochodów średniolitrażowych nie stosowała zarzuconej jej praktyki monopolistycznej, zwalnia w zasadzie od rozważań związanych z sankcjami zastosowanymi w decyzji Urzędu Antymonopolowego.Rewizja nadzwyczajna podnosi, że rozstrzygnięcia Sądu Antymonopolowego nie uzasadniały zawartego w uzasadnieniu wyroku ustalenia dotyczącego wadliwości zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazywano, Sąd władny byłby usunąć samodzielnie ewentualne wady decyzji Urzędu, ale tylko w sytuacji, gdyby uznał, że FSO stosowała praktyki monopolistyczne sprzeczne z przepisami ustawy antymonopolowej.Ustosunkowując się jednak skrótowo do podniesionych kwestii należy podzielić w pełni pogląd Sądu, że decyzja Urzędu nie zawierała podstawowej sankcji, jaką jest decyzja zakazująca zaniechania praktyki monopolistycznej i określenie warunków tego zaniechania. Zakazu tego nie można bowiem domniemywać, a decyzja administracyjna powinna wyraźnie określać, co było praktyką monopolistyczną.Trafne jest również stanowisko Sądu co do nakazu obniżenia ceny z dniem 8 października 1990 r. Nakaz obniżenia cen nie może działać na przyszłość. Decyzja Urzędu w tym zakresie wykraczała poza delegację ustawową. Zdanie drugie art. 8 ust. 3 ustawy mówiące o "okresie stosowania ceny podwyższonej" wyraźnie wskazuje, że nakaz obniżenia ceny może dotyczyć okresu od daty wydania decyzji, a nie okresu przyszłego. Jednocześnie na marginesie zauważyć można, że konstytutywny charakter decyzji nie wyklucza jej działania z mocą wsteczną.Zasadnie stwierdza również Sąd Antymonopolowy, że decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy antymonopolowej ma zasadniczo charakter kompensacyjny; represyjne określenie kwoty dodatkowej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach może nastąpić w sytuacji, gdy sprzedawca nie zwróci dobrowolnie nienależnej kwoty do czasu rozpoczęcia kontroli. Stosując art. 8 ust. 3 ustawy antymonopolowej Urząd Antymonopolowy powinien ustalić zakres podwyższenia ceny, będący następstwem stosowanej praktyki monopolistycznej, i w tym zakresie wydaje decyzję o obniżeniu ceny. Ustaleń takich nie dokonano w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że Urząd nie anulował skutków praktyk monopolistycznych FSO za okres od dnia 19 czerwca lub 11 czerwca 1990 r. do dnia 8 października 1990 r. Faktycznie więc Urząd Antymonopolowy pozbawił FSO (przy założeniu, że praktyki monopolistyczne zostały udowodnione) korzyści za okres od dnia 11 i odpowiednio 19 czerwca do dnia 8 października 1990 r. Trafnie wskazuje Sąd, że Urząd nie wyjaśnił, dlaczego spośród trzech podwyżek cen samochodów FSO 1500, dokonanych w czerwcu 1990 r. w dniach 11, 19 i 25, nakazał obniżenie ceny akurat do poziomu ustalonego dnia 19 czerwca 1990 r.Z art. 8 ustawy wynika, że Urząd Antymonopolowy nie może nakazać monopoliście działań pozytywnych, a może tylko określić, czego monopoliście robić nie wolno. Urząd Antymonopolowy nie ma prawa do wydania zakazu podwyższenia cen, uprawniony jest jedynie do nakazania obniżenia cen podmiotowi stosującemu praktyki monopolistyczne.Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. nie zezwala na finansowe represjonowanie samego "stanu posiadania" przez podmiot gospodarczy pozycji monopolistycznej lub dominującej. Represje te nie powinny być stosowane, gdy podmiot gospodarczy ma, co prawda, pozycję dominującą, lecz nie stosuje zakazanych praktyk. W szczególności nakaz obniżenia ceny (w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy) nie powinien być stosowany wtedy, gdy podmiot gospodarczy nie narusza ustawy. Prawo antymonopolowe nie może być ukrytym mechanizmem kontroli cen i ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. przewiduje inne środki (np. demonopolizację podmiotu gospodarczego - art. 11 i 12) dla przeciwdziałania praktykom monopolistycznym.Trafne jest także stanowisko Sądu, że przy korzystaniu z uprawnień z art. 8 ustawy antymonopolowej muszą być brane pod uwagę przepisy ustawy o cenach (w szczególności art. 13) oraz ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.Zasadnie wskazuje natomiast rewizja nadzwyczajna, że fakt, że Urząd Antymonopolowy nie skorzystał z możliwości ustalenia w decyzji obowiązku zwrotu przez FSO kwot nienależnych i kwot dodatkowych nie może być kwalifikowane jako wada decyzji, ponieważ stosowanie tej sankcji jest fakultatywne. Obowiązku jest zastosowania nie mógł również uzasadnić art. 8 ust. 2 ustawy, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie, albowiem decyzja Urzędu dotyczyła tylko obowiązków jednej strony (FSO), i z tej racji nie wpływała bezpośrednio na byt prawny umów przez tę stronę zawartych.Podstawą uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej w sprawie antymonopolowej może być jedynie rażące naruszenie prawa [art. 47927 § 1 k.p.c.]. Wobec niestwierdzenia rażącego naruszenia powołanych w rewizji nadzwyczajnej przepisów orzeczono, na podstawie art. 421 § 1 k.p.c., jak w sentencji.