III SW 15/01

Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2001 r. III SW 15/01 Odrzucenie przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania komitetu wyborczego kandydata na Prezydenta RP stanowi sankcję naruszenia przepi-sów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544), niezależną od odpo-wiedzialności karnej pełnomocnika finansowego komitetu oraz odpowiedzial-ności majątkowej komitetu. Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Krystyna Bednarczyk, Teresa Flemming-Kulesza, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Barbara Wagner (sprawozdawca), Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 8 maja 2001 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania wyborcze-go Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Ma-riana K. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2001 r. p o s t a n o w i ł: o d d a l i ć skargę. U z a s a d n i e n i e Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 8 maja 2001 r. postanowiła od-rzucić sprawozdanie wyborcze Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K. Komisja stwierdziła naruszenie przez Komitet następujących przepisów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544): art. 85 ust. 2 - przez przyjęcie od „E.S.” Spółki z o.o. w P.G., „S.” Spółki z o.o. w P.G. i 2 S.A.S. w Ś. nie pochodzących z zysku darowizn w kwotach po 70.000 zł; art. 85 ust. 5 - przez przyjęcie od osób fizycznych środków finansowych przekraczających pięt-nastokrotność najniższego wynagrodzenia miesięcznego, tj. kwoty 10.500 zł; art. 85 ust. 7 - przez przyjęcie od osób fizycznych wpłat powyżej 1.400 zł (znacznie prze-kraczających, według oceny Prokuratury Okręgowej w T., 1 milion złotych) przeka-zami pocztowymi lub wpłatami gotówkowymi w bankach; art. 86 ust. 2 pkt 5 - przez przyjęcie darowizny od R-P. w R. Spółki z o.o. z udziałem kapitału zagranicznego w kwocie 2.200 zł. Komitet Wyborczy przyjmując „liczne wpłaty w identycznej wysoko-ści dokonane przez osoby fizyczne w tym samym dniu i miejscu przy użyciu przeka-zów pocztowych wypełnionych tym samym charakterem pisma” naruszył także art. 84 ustawy. Prokuratura Okręgowa w T. prowadząca postępowanie w tych sprawach poinformowała Państwową Komisję Wyborczą o przesłuchaniu w charakterze świad-ków około 200 osób, spośród których około 150 nie dokonywało żadnych wpłat na rzecz Komitetu i nie upoważniało nikogo do ich dokonania. Stwierdzono nadto, że 10 osób znajdujących się w wykazie darczyńców zmarło przed 2000 r. W związku z tym 40 Prokuratur Rejonowych przesłuchuje 2.300 osób, których nazwiska figurują na przekazach użytych do przesłania darowizn na rzecz Komitetu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w uchwale Państwowa Ko-misja Wyborcza powołała art. 87h ust. 1 ustawy. Komitet Wyborczy wniósł skargę na powyższe postanowienie i podnosząc za-rzut naruszenia prawa materialnego, a to: art. 85 ust. 2, art. 85 ust. 5, art. 84 i art. 86 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 września 1990 r. „poprzez przyjęcie, iż istnieją podsta-wy do odrzucenia sprawozdania wyborczego z uwagi na naruszenie przez skarżące-go przepisów o finansowaniu kampanii wyborczej”, wniósł o „uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego Kandy-data na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K.”. W uzasadnieniu skargi Komitet wywodził, że art. 85 ust. 2 ustawy nakazujący osobom prawnym przekazy-wanie środków finansowych wyłącznie z zysku nie jest skierowany do Komitetu, lecz do podmiotów dokonujących wpłat. Stanowi on lex specialis do przepisów o podatku dochodowym od osób prawnych. Komitet nie ma możliwości badania sposobu księ-gowania przekazanych kwot i nie miał takiego obowiązku. Nie miał też ani obowiąz-ku, ani możliwości ustalenia czy w spółce dokonującej wpłaty miał udział kapitał za-graniczny, co czyni zarzut naruszenia art. 86 ust. 2 ustawy bezzasadnym. O adre-satach obowiązków przewidzianych w art. 85 i art. 86 ustawy należy wnosić z nało- 3 żonego na komitet wyborczy w art. 87e obowiązku zamieszczania w pismach skie-rowanych do osób zamierzających finansować kampanię i mających na celu pozy-skanie środków na wybory informacji o ograniczeniach i zakazach określonych w art. 85 ust. 2, 3 i 5 - 7, art. 86, art. 87f, art. 88f pkt 1 i 3 oraz art. 88g pkt 2. Komitet przyznał, że wpłynęły na jego konto wpłaty przewyższające dopuszczalną ustawowo kwotę, ale były to wpłaty „rodzinne”. Komitet Wyborczy nie miał możliwości weryfika-cji poszczególnych wpłat dokonywanych na jego rzecz. Sprawozdanie zostało spo-rządzone rzetelnie, a Państwowa Komisja Wyborcza nie ma kompetencji do nakła-dania na Komitet Wyborczy obowiązków wykraczających poza obowiązki ustawowe. W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała swoje stanowisko. Jej zdaniem, strona skarżąca nie zakwestionowała faktów, a dokonana przez nią interpretacja przepisów jest „wadliwa i nieuprawniona”. Zgodnie z art. 40a ust. 1 i art. 40e ustawy, komitet wyborczy powołany jest do zgłoszenia kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i przeprowadzenia kampanii wyborczej na za-sadzie wyłączności. Z chwilą rejestracji przez Państwową Komisję Wyborczą nabywa on osobowość prawną. Art. 84b ust. 1 nakłada odpowiedzialność za gospodarkę fi-nansową komitetu na pełnomocnika finansowego. Do jego zadań należy nie tylko księgowanie przychodów i wydatków, ale nadzorowanie całości finansów. Wykładnia przepisów rozdziału 12 ustawy dokonana przez skarżącego prowadzi do przerzuce-nia faktycznej odpowiedzialności za prawidłową gospodarkę finansową na cele kam-panii wyborczej na darczyńców, „co nie znajduje podstaw w brzmieniu przepisów ustawy, a zwłaszcza art. 86 ust. 2, art. 87f, czy art. 88g pkt 2.” Komitet Wyborczy w piśmie z dnia 4 czerwca 2001 r. podtrzymał zarzuty sfor-mułowane w skardze. W nawiązaniu do odpowiedzi Państwowej Komisji Wyborczej na skargę dodatkowo podniósł, że art. 86 ust. 2 ustawy musi dotyczyć świadomego przyjmowania przez komitet środków finansowych z naruszeniem przepisów ustawy. Inna wykładnia tego przepisu jest nieracjonalna. Nadto, art. 88f „penalizuje zachowa-nia osób trzecich naruszające przepis art. 85 ust. 2,3 oraz 5 - 7, co wskazuje także, iż powyższy przepis adresowany jest do podmiotów zamierzających przekazać środki finansowe na cele kampanii wyborczej”. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 4 Z ustaleń Państwowej Komisji Wyborczej, których Komitet Wyborczy nie kwes-tionuje, wynika, że przy finansowaniu kampanii wyborczej Mariana K. zostały naru-szone art. 84, art. 85 ust. 2, 5 i 7 oraz art. 86 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Strona skarżąca twierdzi, że uchybienia te nie uzasadniają odrzucenia sprawozdania, albowiem Komitetowi Wy-borczemu nie można przypisać odpowiedzialności za uchybienia obowiązkom nało-żonym na podmioty trzecie. Sąd Najwyższy podziela pogląd Państwowej Komisji Wyborczej, że interpreta-cja przepisów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypo-spolitej Polskiej w części dotyczącej finansowania wyborów nie może prowadzić do zwolnienia komitetu wyborczego z odpowiedzialności za ich przestrzeganie i prze-rzucenia jej na podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne i inne jednostki organizacyj-ne) przekazujące środki na cele kampanii wyborczej prowadzonej przez komitet (a taką ich wykładnię proponuje skarżący). Przepisy o finansowaniu wyborów mają cha-rakter bezwzględnie obowiązujący. Ratio legis regulacji tej materii normami impera-tywnymi jest oczywista. Stanowi ona prawną gwarancję przejrzystości finansowania kampanii wyborczej, czystych reguł gry wyborczej i równych szans kandydatów. Wy-rażona w art. 84 ustawy zasada jawności finansowania kampanii wyborczej musi więc stanowić wytyczną interpretacyjną wszystkich przepisów normujących tę kwe-stię. Niektóre ustawowe zakazy są skierowane wprost do komitetu wyborczego. Tak ma się rzecz z zakazem przyjmowania środków finansowych pochodzących od podmiotów wymienionych art. 86 ust. 2. Na adresata normy prawnej zawartej w tym przepisie wskazuje jednoznacznie sformułowanie „Komitet nie może przyjmować środków finansowych pochodzących od...”. Nie tylko zatem R-P. w R. Spółka z o.o. (osoba prawna z udziałem podmiotów zagranicznych nie będąca spółką publiczną) naruszyła art. 86 ust. 2 pkt 5 ustawy dokonując wpłaty kwoty 2. 200 zł na rzecz Ko-mitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K., ale i Komitet Wyborczy kwotę tę przyjmując. Inne przepisy wprowadzające podmio-towe i przedmiotowe ograniczenia w finansowaniu kampanii wyborczej, nie określają expressis verbis ich adresatów. Można jednak o nich wnosić z całokształtu regulacji prawnej zasad finansowania wyborów, a zwłaszcza z przepisów konstruujących re-guły odpowiedzialności za ich naruszenie. 5 Zgodnie z art. 84b ust. 1 „za gospodarkę finansową komitetu odpowiedzialny jest jego pełnomocnik finansowy”. Według art. 84c, komitety prowadzą rachunko-wość na zasadach określonych odrębnymi przepisami dotyczącymi jednostek nie-prowadzących działalności gospodarczej, z uwzględnieniem przepisów ustawy. Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że komitety wyborcze w zakresie gospodarki finansowej muszą uwzględniać przepisy ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypo-spolitej Polskiej. Są więc adresatami obowiązków wynikających z tychże przepisów. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, uchybienie przez darczyńcę ograni-czeniom przewidzianym w art. 85 ust. 2, 5 i 7 ustawy nie zwalnia komitetu wyborcze-go z odpowiedzialności. Nakaz dokonania wpłaty w określony sposób ustanowiony dla darczyńcy, jest zarazem skierowanym do komitetu wyborczego zakazem przyj-mowania darowizn przekazanych w sposób sprzeczny z przepisami. Nie przekonuje przy tym argument o braku możliwości kontroli przestrzegania przez darczyńców przepisów o sposobie przekazywania środków finansowych. Jeżeli nawet można by było zgodzić się z oświadczeniem, że Komitet Wyborczy nie miał możliwości spraw-dzenia czy wpłaty dokonywane przez osoby prawne pochodzą z zysku i czy są to podmioty z udziałem kapitału zagranicznego, to nie można podzielić takiego stanowi-ska w odniesieniu do sposobu i wysokości wpłat dokonywanych przez osoby fizycz-ne. Już sam fakt przekazywania środków finansowych przekazami pocztowymi, a nie, jak przewiduje to art. 85 ust. 7 ustawy, czekiem, przelewem lub kartą płatniczą, które pozwalają na identyfikację darczyńcy, był możliwy do „uchwycenia” (ustalenia, wykrycia) przy księgowaniu wpłat. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego jakoby odrzucenie sprawozdania mogło nastąpić tylko w razie wykazania komitetowi wyborczemu świadomego przyjmowania darowizn przekazanych z naru-szeniem przepisów. Za naruszenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczej ustawa przewi-duje sankcje różnej natury - prywatnoprawnej, karnej, administracyjno - ustrojowej. I tak, zgodnie z art. 87f ustawy, korzyści majątkowe „przekazane albo przyjęte przez komitet z naruszeniem zakazów” określonych między innymi w art. 84d, art. 85 ust. 2-7, art. 86 podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa. Przepadek korzyści majątkowych na rzecz Skarbu Państwa jest rodzajem odpowiedzialności cywilno-prawnej komitetu wyborczego (ustawodawca dla rozstrzygania tych spraw, zgodnie z art. 87f ust. 4, przewidział tryb określony w Kodeksie postępowania cywilnego). Jest to odpowiedzialność za zachowania własne (przyjęcie korzyści) lub darczyńcy (prze- 6 kazanie korzyści). Sankcja przepadku korzyści majątkowych skierowana jest zatem zarówno do darczyńców jak i do komitetu wyborczego. Naruszenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczej jest zagrożone także sankcjami karnymi. Odpowiedzialności karnej podlega „każdy kto” popełnia czyn zagrożony karą, a zatem i darczyńca i przyjmujący darowiznę. Taka zasada odpowiedzialności wynika wprost z art. 88f pkt 2 i 4 oraz art. 88g pkt 2 ustawy. Ko-mitet wyborczy ma osobowość prawną. Osoby prawne odpowiedzialności karnej ponosić nie mogą. Za niektóre wykroczenia przeciwko przepisom o finansowaniu wyborów odpowiada przeto pełnomocnik komitetu (art. 88f). Odrzucenie sprawozdania finansowego jest sankcją dla komitetu wyborczego. Następuje ono „w razie stwierdzenia naruszenia przez komitet przepisów ustawy do-tyczących finansowania kampanii wyborczej” (art. 87h ust.1). Odpowiedzialność po-legająca na odrzuceniu sprawozdania stanowi sankcję administracyjno - ustrojową dla osoby prawnej. Nie zależy od winy osób tworzących komitet i osób działających w charakterze jego pełnomocników. Odrzucenie sprawozdania następuje w razie stwierdzenia obiektywnego naruszenia przepisów ustawy. Przy tym, do odrzucenia sprawozdania wystarcza uchybienie choćby jednemu przepisowi o finansowaniu wy-borów. Komitet Wyborczy Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Ma-riana K. uchybił bez wątpienia, co sam przyznał nie kwestionując ustaleń poczynio-nych przez Państwową Komisję Wyborczą, co najmniej art. 85 ust. 5 i ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 87h ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przez komitet przepisów dotyczących finansowania kampanii wyborczej Państwowa Komisja Wy-borcza odrzuca sprawozdanie wyborcze. Nie ma ona w takich razach kompetencji do wydania orzeczenia innej treści niż wskazana w powołanym przepisie. W opisanym stanie faktycznym i prawnym brak podstaw do skutecznego pod-ważenia zasadności zaskarżonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej. Dlatego też Sąd Najwyższy, stosownie do art. 87i ust. 3 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł jak w sentencji. ========================================