III SWZP 2/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SA J. Wasilewski. Sędziowie SN: J. Borkowski (sprawozdawca) J. Kwaśniewski, J. Łętowski, M. Mańkowska, W. Masewicz, W. Sanetra.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości, W. Bryndy, po rozpoznaniu wniosku Ministra Sprawiedliwości, skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej opowiedz na następujące pytania prawne:"1. Kto jest uprawniony do wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów?2. W jakim trybie powinien sąd wojewódzki rozpoznawać protesty wyborców?3. Czy orzeczenie sądu wojewódzkiego wydane po rozpoznaniu protestu wyborczego podlega zaskarżeniu?"podjął następującą uchwałę:1. Uprawnionym do wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów określonego w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.- ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz. U. Nr 16, poz. 96) jest osoba, której przysługuje prawo wybierania do rady danej gminy. 2. Protest przeciwko ważności wyborów sąd wojewódzki rozpatruje na podstawie art. 106 ordynacji wyborczej do rad gmin przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. 3. Od orzeczeń sądu wojewódzkiego przysługują środki odwoławcze. Uzasadnienie faktyczneI. Artykuł 106 ust. 1 ordynacji wyborczej do rad gmin (Dz. U. Nr 16, poz. 96) nie stanowi o tym, czy uprawnionym do wniesienia protestu jest wyborca zamieszkały na terenie, na którym miało miejsce zdarzenie wpływające na ważność wyborów, a więc czy ma on zamieszkiwać w obwodzie głosowania w okręgu wyborczym, w gminie, której organy wybierano, czy też może to być każdy wyborca niezależnie od jego miejsca zamieszkania.Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1984 r. III CO 3/84 (OSNCP 1985, z. 4, poz. 62) uznał, że przy braku wyraźnych ograniczeń w wykonywaniu uprawnień przez wyborcę protest może wnieść każdy wyborca bez względu na miejsce zamieszkania. Taki pogląd dobrze korespondował z ordynacją wyborczą do rad narodowych, które były terenowymi organami jednolitej władzy państwowej. Nie wydaje się możliwe podtrzymanie tego poglądu po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95), która w art. 1 ust. 1 statuuje powstanie z mocy samego prawa wspólnoty samorządowej mieszkańców gminy, a w art. 2 ust. 2 samodzielność gminy poddaje ochronie sądowej. Jeżeli gmina ma być samodzielna, to również w sprawach wyborczych prawo do wniesienia protestu powinno dotyczyć członków wspólnoty samorządowej.Wyborca czynne prawo wyborcze, przewidziane ordynacją, może wykonywać w granicach gminy, w której zamieszkuje. Zresztą legitymację do wniesienia protestu uzyskuje dopiero po przeprowadzeniu wyborów w gminie i ogłoszeniu wyników wyborów.Samodzielność gminy wyraża się również w tym, że wspólnota samorządowa wyłania swoją reprezentację, sprawuje kontrolę nad trybem jej powołania i późniejszym działaniem. W sferę tej samodzielnej gminy, która pozostaje pod ochroną sądową, wkraczałby protest wnoszony przez wyborcę z innej gminy, a więc przez osobę spoza wspólnoty samorządowej. W granicach gminy wyborca może wnosić protest w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce w obwodach głosowania i okręgach wyborczych, których nie zamieszkuje, bo mieści się to w funkcji kontroli wyborcy wobec trybu wyłaniania organów tej gminy, której jest jego samorządną wspólnotą. Granice tej kontroli są zresztą dość elastyczne, bo zgodnie z art. 108 ust. 1 ordynacji podane w przepisie zdarzenia dają prawo do wniesienia protestu wtedy, gdy mogły wywrzeć istotny wpływ na wynik wyborów. W art. 107 ust. 1 ten "wpływ na wynik wyborów" jest zacieśniony do istotnego wpływu na wynik głosowania lub jego ustalenia. Ta tendencja do ograniczania zakresu czynności kontrolnych wykonywanych przez sąd nad wyborami w gminie nie mogłaby być niweczona przez szerokie określenie legitymacji do wnoszenia protestu.II. Artykuł 106 ust. 3 ordynacji wskazuje na sąd wojewódzki jako powołany do rozpoznania w składzie 3 sędziów, na posiedzeniu jawnym, sprawy na skutek protestu przeciwko ważności wyborów. Z treści tego przepisu nie wynika ani to, że miałaby to być sprawa cywilna, ani też to, jakie przepisy procesowe powinny mieć zastosowanie. Ze wskazania podmiotów, które powinny wziąć udział w posiedzeniu, wnioskować można, że procedura karna byłaby najmniej stosowna do tych spraw. Z tego też względu uznać należy, że sąd będzie korzystać z przepisów procedury cywilnej stosowanej z zastrzeżeniem "odpowiedniości", a więc z modyfikacjami i zmianami dyktowanymi charakterem spraw. Wprawdzie ordynacja w art. 21 ust. 2 oraz w art. 57 ust. 2 i art. 58 ust. 2 wprost stanowi w rozpoznawaniu spraw w nich wymienionych w trybie nieprocesowym i wobec tego można byłoby - skoro już uznaje się celowość stosowania przepisów k.p.c. w sprawach procesowych wyborczych - z art. 13 § 1 k.p.c. wywieść, że droga procesowa będzie miała zastosowanie w odniesieniu do spraw, o których stanowi art. 106 ordynacji. Trzeba jednak wziąć pod uwagę praktykę, która była zgodnie z poglądem wyrażonym w powoływanym już postanowieniu SN, z dnia 24 września 1984 r. (III COW 3/84), że protesty wyborcze podlegają rozpoznaniu w trybie nieprocesowym. Trafnie bowiem wywodził Sąd Najwyższy, że jeżeli prawodawca dopuszcza drogę sądową w określonych sprawach, to nie będzie jednocześnie bez szczególnych racji różnicował trybu postępowania. Poza tym krąg podmiotów ustawowo dopuszczonych do udziału w jawnym posiedzeniu sądu nie ma tylu zróżnicowanych ról procesowych, ażeby odpowiadało to przepisom k.p.c. o procesie. Zwłaszcza trudno byłoby ustalić, które z uczestniczących w sprawie podmiotów mają interesy wobec siebie przeciwstawne. Z tego też względu stosowanie odpowiednie przepisów k.p.c. o postępowaniu nieprocesowym stwarza sądom najlepsze możliwości rozpoznawania spraw protestów przeciwko ważności wyborów.III. Odpowiedź na drugie pytanie właściwie narzucała od razu treść odpowiedzi na pytanie trzecie. Jeżeli bowiem uznaje się przepisy k.p.c. za podstawę prawną trybu postępowania sądów przy rozpatrywaniu protestów przeciwko ważności wyborów, to tym samym stwierdza się, że obowiązują zasady postępowania cywilnego, a wśród nich zaskarżalność orzeczeń sądowych, czy inaczej mówiąc, zasada dwuinstancyjności.Zwrócić też trzeba uwagę na te przepisy ordynacji, które ustanawiając drogą sądową wprost określają, czy orzeczenia sądowe są zaskarżalne, czy nie. Artykuł 21 ust. 2 dotyczy skarg do sądu na decyzje administracyjne co do reklamacji spisów wyborców i orzeczenie sądu jest ostateczne, bo sprawa przechodzi przez dwie różne instancje. W art. 57 ust. 1 i art. 58 ust 2 ordynacji wprost wymienia się zażalenie jako środek zaskarżenia. Nie ma więc podstaw do tego, ażeby orzeczenie wydane w sprawie protestu wyborczego potraktować inaczej. Nie stoi na przeszkodzie stosowaniu zasady dwuinstancyjności ani to, że protest wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego komisarza wyborczego, bo zgodnie z art. 106 ust. 2 ordynacji ma on jedynie prawo domagania się od wyborcy uzupełnienia dokumentacji, czyli nie rozpatruje protestu merytorycznie, ani też wyklucza jej stosowania przepis art. 107 ordynacji, albowiem wykonaniu podlega dopiero prawomocne orzeczenie sądowe.