I NO 17/19

Sygn. akt I NO 17/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 maja 2019 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Janusz Niczyporuk (przewodniczący, sprawozdawca) SSN Tomasz Demendecki SSN Jacek Widło w sprawie z odwołania B. F. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa Nr […] z dnia 6 listopada 2018 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na trzy z czterech stanowisk sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w […], ogłoszonym w Monitorze Polskim z 2018 r., poz. 323, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 24 maja 2019 r., uchyla częściowo zaskarżoną uchwałę w pkt 2 w odniesieniu do B. F. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Krajowej Rady Sądownictwa. UZASADNIENIE Krajowa Rada Sądownictwa działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 389, z późn. zm.; dalej: ustawa o KRS), uchwałą z dnia 6 listopada 2018 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na trzy z 2 czterech stanowisk sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w […], przedstawiła Prezydentowi RP wniosek o powołanie K. K., J. P. i A. S.-P. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w […] oraz nie przedstawiła Prezydentowi RP wniosku o powołanie do pełnienia wskazanego urzędu w Sądzie Apelacyjnym w […] B. F. (skarżąca) oraz B. B., B. F., K. A. K. oraz E. S.. Uchwała ogłoszona została w Monitorze Polskim z 2018 r. pod poz. 323. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Sądownictwa wskazała, że przedstawieni kandydaci spełniali wymagania ustawowe określone przez art. 63 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: Prawo o ustroju sądów powszechnych). Krajowa Rada Sądownictwa podkreśliła, że podejmując uchwałę kierowała się kryteriami wymienionymi w art. 35 ust. 2 ustawy o KRS i uwzględniła uzyskane przez kandydatów oceny kwalifikacji, doświadczenie zawodowe, w tym doświadczenie w stosowaniu przepisów prawa, dorobek naukowy, opinie przełożonych, rekomendacje, publikacje i inne dokumenty dołączone do kart zgłoszenia oraz wyniki głosowania Kolegium Sądu Apelacyjnego w […] i Zgromadzenia Przedstawicieli Sędziów Apelacji […]. Po wszechstronnym rozważeniu całokształtu okoliczności uznała, że skarżąca nie wypełniła ocenianych łącznie kryteriów wyboru wymienionych w art. 35 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o KRS w stopniu uzasadniającym przedstawienie Prezydentowi RP wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w […]. Opiniując kandydaturę skarżącej Krajowa Rada Sądownictwa zaprezentowała szczegółowo jej sylwetkę. W uchwale wskazano, że B. F. studia prawnicze ukończyła z wynikiem bardzo dobrym. Poza sądownictwem pracowała w Państwowym Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w R.. Po odbyciu aplikacji sądowej w okręgu Sądu Wojewódzkiego w […] z wynikiem bardzo dobrym złożyła egzamin sędziowski. W latach 1990-1992 zajmowała stanowisko asesora sądowego w Sądzie Rejonowym w R.. Postanowieniem Prezydenta RP z dnia 21 maja 1992 r. została powołana na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w R., w którym pełniła funkcję Przewodniczącego XI Wydziału Gospodarczego. W 2007 r. z wynikiem bardzo 3 dobrym ukończyła organizowane przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu […] studia podyplomowe w zakresie prawa gospodarczego z elementami ekonomii prawa. Ocenę kwalifikacji skarżącej sporządziła sędzia Sądu Apelacyjnego w […] E. P.. W ocenie Sędziego Opiniującego, skarżąca jest bardzo dobrym kandydatem na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego, ze względu na posiadaną wiedzę, doświadczenie oraz posiadane cechy charakteru. W ocenie Sędziego E. P. skarżąca jest osobą z dużym doświadczeniem w pracy orzeczniczej. Osiąga bardzo dobre wyniki zarówno w zakresie sprawności postępowania, jak i jego stabilności. Jakość orzeczeń i sporządzanych uzasadnień oceniona jest bardzo wysoko zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym. Cechuje ją nadto wysoka kultura osobista oraz szybkość i trafność podejmowanych decyzji. Sposób pracy skarżącej jest w ocenie Sędziego Opiniującego bardzo wysoko oceniana przez przełożonych. Odnosząc się do powyższego, Krajowa Rada Sądownictwa wyjaśniła, że uwzględniła doświadczenie zawodowe oraz kwalifikacje zawodowe nieprzedstawionych kandydatów, w tym skarżącej. W ocenie Krajowej Rady Sądownictwa, kryterium doświadczenia zawodowego nie miało istotnego wpływu na wynik konkursu. Uwzględnione natomiast zostało poparcie Kolegium Sądu Apelacyjnego w […] oraz Zgromadzenia Przedstawicieli Sędziów Apelacji […]. Powyższe okoliczności spowodowały, że w trakcie posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa dnia 11 października 2018 r., w głosowaniu tajnym, podczas ponownego głosowania na kandydaturę B. F. nie oddano głosów „za”, ani „przeciw”, a 17 głosów było „wstrzymujących”. W rezultacie kandydatura skarżącej nie otrzymała wymaganej bezwzględnej większości. Odwołaniem z dnia 21 stycznia 2019 r. B. F. zaskarżyła przedmiotową uchwałę zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie przy ocenie kandydatów ustawowych reguł i kryteriów, w tym kryteriów jednolitych i przejrzystych oraz wystarczająco obiektywnych, które odpowiadałyby zasadom równego dostępu do służby publicznej, równego traktowania, zakazu dyskryminacji oraz zasadom dyskryminacji oraz zasadom 4 demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do nieprzedstawienia kandydatury skarżącej Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w […]; 2. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o KRS oraz art. 20a § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, poprzez: a. sporządzenie przez Zespół Członków Krajowej Rady Sądownictwa listy rekomendowanych kandydatów z pominięciem, że decydująca dla ich wyłonienia jest ocena kwalifikacji (wobec użycia w ustawie słów „przede wszystkim”); b. nie ujęcie skarżącej na liście rekomendowanych kandydatów (ograniczenie listy tylko do trzech kandydatów), w sytuacji, gdy skarżąca posiada bardzo dobrą ocenę kwalifikacji; c. podjęcie uchwały przez Krajową Radę Sądownictwa na podstawie stanowiska Zespołu, nie uwzględniając wysokiej oceny kwalifikacji skarżącej, która uzasadniała przedstawienie także w odniesieniu do niej wniosku o powołanie na konkursowe stanowisko; d. nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwały przez Radę i przy poprzedzającym uchwałę sporządzeniu listy rekomendowanych kandydatów, że odwołująca się kandydatka posiada wyróżniające doświadczenie w stosowaniu przepisów prawa oraz uzyskała wysoką opinię Kolegium Sądu Apelacyjnego i ocenę właściwego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów; 3. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o KRS, poprzez brak wszechstronnego rozważenia sprawy wobec pominięcia: a. bardzo dobrej oceny kwalifikacji skarżącej, podkreślającej wysoką jakość orzecznictwa, szybkość i trafność podejmowanych decyzji, wiedzę merytoryczną, szczególnie w sprawach gospodarczych, rozpoznawanych w postępowaniu odwoławczym w wydziale cywilnym, do którego miały być skierowane dwa objęte procesem nominacyjnym wolne stanowiska; b. rozległego doświadczenia zawodowego związanego z wieloletnim orzekaniem w sądzie rejonowym, następnie w sądzie okręgowym w sprawach z 5 pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym – łącząc orzekanie z obowiązkami przewodniczącej wydziału cywilno-karnego (grodzkiego) w sądzie rejonowym, a także zastępcy przewodniczącego wydziału gospodarczego w sądzie okręgowym oraz jednodniowych delegacjach w sądzie apelacyjnym – a końcowo z orzekaniem w sądzie apelacyjnym na delegacji stałej; c. uzyskania z ukończenia studiów prawniczych, z egzaminu sędziowskiego i studiów podyplomowych wyłącznie ocen bardzo dobrych; d. podnoszenia kwalifikacji w szeregu szkoleniach; e. uzyskania wysokich ocen kolegium i zgromadzenia ogólnego sędziów; 4. art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 37 ustawy o KRS, poprzez nieuzasadnione ograniczenie wnioskowania o powołanie na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego trzech kandydatów, pomimo, że w Monitorze Polskim z 2018 r. pod pozycją 323 dokonano ogłoszenia na cztery wolne stanowiska sędziowskie, podczas gdy skarżąca posiada wysokie kwalifikacje zawodowe, doprowadzając tym samym do pogłębiania braków kadrowych w sądzie, którego dotyczy proces nominacyjny; 5. art. 42 ust. 1 ustawy o KRS, poprzez uzasadnienie uchwały w sposób a. uniemożliwiający poznanie istotnych motywów jej podjęcia w związku z brakiem precyzyjnego wyjaśnienia z jakich powodów Krajowa Rada Sądownictwa dokonała tylko częściowego wyboru kandydatów, w liczbie mniejszej niż liczba ogłoszonych wolnych stanowisk sędziowskich takich, którzy mieli pozytywną lub bardzo dobrą ocenę kwalifikacji, mniejsze doświadczenie zawodowe, uzyskali negatywną lub zbliżoną opinię kolegium i zgromadzenia; b. ze sprzecznościami polegającymi na nie uzasadnionym stwierdzeniu, że stanowisko Kolegium Sądu Apelacyjnego w […] i Zgromadzenia Przedstawicieli Sędziów Apelacji […] nie odzwierciedliło kwalifikacji skarżącej wynikających z „innych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania” przy jednoczesnym wskazaniu braku określenia „innych dokumentów”. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 6 listopada 2018 r. nr […] w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie 6 przedstawionych zarzutów. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o KRS, Krajowa Rada Sądownictwa powołana jest do rozpatrywania i oceniania kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiska sędziowskie oraz przedstawiania Prezydentowi RP wniosków o ich powołanie. Stosownie do przepisów ustawy o KRS, Krajowa Rada Sądownictwa w sprawach indywidualnych podejmuje uchwały po wszechstronnym rozważeniu sprawy, na podstawie udostępnionej dokumentacji oraz wyjaśnień uczestników postępowania lub innych osób, jeżeli takie zostały złożone (art. 33 ust. 1 ustawy o KRS), z zachowaniem procedur przewidzianych przez art. 35 i art. 37 ustawy o KRS. Uchwała podjęta w sprawie indywidualnej, a więc także w przypadku przedstawiania lub odmowy przedstawienia Prezydentowi RP wniosków o powołanie sędziego na wyższe stanowisko sędziowskie, wymaga uzasadnienia, stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o KRS. Uczestnikowi postępowania toczącego się przed tym organem, na zasadach określonych przez art. 44 ust. 1 ustawy o KRS przysługuje prawo do wniesienia do Sądu Najwyższego odwołania. Uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 44 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o KRS). Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przed Sądem Najwyższym w sprawach z odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: k.p.c.) o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 871 k.p.c. (przymus adwokacko – radcowski). Odesłanie do przepisów k.p.c. o skardze kasacyjnej implikuje sposób wyznaczenia granic rozpoznania przez Sąd Najwyższy sprawy zainicjowanej odwołaniem uczestnika postępowania. Stosownie do art. 39813 § 1 k.p.c. skarga kasacyjna rozpoznana jest w granicach zaskarżenia, a z urzędu brana jest pod uwagę nieważność postępowania. 7 Przechodząc do oceny podstaw odwołania wniesionego w niniejszej sprawie Sąd Najwyższy stwierdza, że jest ono oparte na zarzutach naruszenia następujących przepisów prawa: art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 37, art. 42 ustawy o KRS, jak również art. 20a § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Powołany art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuuje zasadę równości wszystkich wobec prawa i równości traktowania wszystkich przez władze publiczne. Zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Kontrola sądowa postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa w zakresie zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powinna sprowadzać się z tego względu do oceny czy wszyscy kandydaci uczestniczący w procedurze konkursowej byli traktowani w taki sam sposób oraz czy żaden z nich nie był dyskryminowany. Przedmiotem ochrony wynikającej z art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest natomiast formalny aspekt dostępu do służby. Związany jest więc z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur postępowania, a nie samą oceną kwalifikacji czy wiarygodności danej osoby z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach toczącego się przed Krajową Radą Sądownictwa postępowania. Na tle przytoczonych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przedmiotem sprawowanej kontroli jest formalny aspekt dostępu do służby, związany z przestrzeganiem przez Krajową Radę Sądownictwa stosowanych kryteriów i procedur postępowania. Przedmiotem kontroli nie jest ocena kwalifikacji czy predyspozycji kandydata z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa. Takie działanie stanowiłoby naruszenie uprawnień i kompetencji wynikających z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o KRS. Ocena doboru kryteriów oraz przyznanie każdemu z nich określonej wagi pozostają w istocie poza zakresem kompetencji Sądu Najwyższego do kontroli zgodności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z prawem (art. 44 ust. 1 ustawy o KRS). Wyjątek stanowi okoliczność naruszenia podstawowych zasad prawnych lub podjęcie jej poprzez zastosowanie niedozwolonych kryteriów oceny (por. wyroki 8 Sądu Najwyższego z dnia z dnia 15 grudnia 2011 r., III KRS 12/11, LEX nr 1106742). Żadne z branych pod uwagę kryteriów oceny nie ma też charakteru decydującego. O przeprowadzeniu prawidłowej oceny zgłoszonych kandydatur decyduje zaś ocena całościowa (kompleksowa), wynikająca z łącznego ich zastosowania. Wynika to z obowiązku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2013 r., III KRS 212/13). W ocenie Sądu Najwyższego treść zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 6 listopada 2018 r. nie pozwala na stwierdzenie, że organ ten przy ocenie poszczególnych kandydatur spełnił wymaganie wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stosując przejrzyste, jednolite i sprawiedliwe kryteria. Obowiązkiem Krajowej Rady Sądownictwa w sytuacji ubiegania się o wolne stanowiska sędziowskie kilku kandydatów jest wyjaśnienie i konkretne wskazanie, jakie kryteria ocenne stanowiły punkt wyjścia przy wyborze najlepszych kandydatów pretendujących do objęcia stanowiska sędziego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2016 r., III KRS 33/16, niepubl.). Zauważyć nadto należy, że zakres rozważań Krajowej Rady Sądownictwa poświęcony analizie ocenianych kandydatur powinien być szerszy w przypadku osób o zbliżonej sytuacji faktycznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r., III KRS 10/10, LEX nr 678015). Z całą pewnością rozważania Krajowej Rady Sądownictwa powinny być pogłębione w przypadku konkursu na wyższe stanowisko sędziowskie z uwagi na zasadniczo porównywalny i niezwykle wysoki poziom kwalifikacji kandydatów (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2015 r., III KRS 25/15, niepubl.). Powyższe skłania do uznania, że Krajowa Rada Sądownictwa powołała się w zaskarżonej uchwale na dość ogólny całokształt okoliczności sprawy. Wskazała w szczególności ocenione łącznie kwalifikacje kandydatów i dotychczasowe doświadczenia zawodowe, nie wskazując jakimi szczególnymi przesłankami kierowała się przy podjęciu uchwały o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie K. K.-K., J. P. i A. S.-P. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w […]. Organ nie wyjaśnił dostatecznie na jakiej podstawie przyjął, że B. F., nie wypełnia ocenianych łącznie kryteriów wyboru wymienionych w art. 35 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o KRS w stopniu uzasadniającym przedstawienie 9 Prezydentowi RP wniosków o powołanie jej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu apelacyjnego. Treść uzasadnienia uchwały wskazuje, że wieloletnie doświadczenie zawodowe i kwalifikacje rekomendowanych kandydatów w ich dotychczasowej pracy orzeczniczej były elementami branymi pod uwagę, a następnie podnosi się, że kryterium to nie miało istotnego wpływu na wynik konkursu. Stanowi to sprzeczność, na którą należy wskazać, z uwagi na fakt, że B. F., podobnie jak przedstawieni kandydaci przeszła procedurę kwalifikacyjną, otrzymała pozytywną opinie, ma istotny staż orzeczniczy i bardzo dobry wynik na dyplomie wyższych studiów prawniczych oraz z egzaminu sędziowskiego (element uwzględniany przez Krajową Radę Sądownictwa w procedurze kwalifikacyjnej). Osiągnięcia te zostały jednak przez zignorowane Krajową Radę Sądownictwa. Zauważyć także należy, iż Krajowa Rada Sądownictwa nie wyjaśniła w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący z jakich przyczyn ograniczyła liczbę rekomendowanych kandydatów do pełnienia urzędu na trzy z czterech stanowisk sędziego sądu apelacyjnego w Sądzie Apelacyjnym w […], ogłoszonych w Monitorze Polskim pod poz. 274. W ocenie Sądu Najwyższego podanie przyczyny nieobsadzenia wakującego stanowiska sędziowskiego jest istotne z uwagi na racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążania poszczególnych sądów, w tym Sądu Apelacyjnego w […]. Sąd Najwyższy zważył również, że uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje odpowiedniej transparentności, co kontrargumentuje zastosowanie przez Krajową Radę Sądownictwa w przeprowadzonej procedurze konkursowej dostatecznie przejrzystych kryteriów oceny kandydatów. Brak jest również należytego zestawienie elementów tej oceny z przedstawionymi w sprawie dokumentami i zawartymi w nich informacjami dotyczącymi kandydatów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Tym samym w ocenie Sądu Najwyższego sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ostatecznie przeprowadzenie jej kontroli, tak w zakresie dopełnienia obowiązku rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak i respektowania konstytucyjnych zasad równego traktowania i zakazu dyskryminacji oraz zapewnienia jednakowych szans przy ubieganiu się o pełnienie funkcji publicznych. Bez wyjaśnienia wyżej 10 wskazanych okoliczności i stosownego uzasadnienia dokonanego przez Krajową Radę Sądownictwa wyboru, nie można – w ramach kognicji przysługującej Sądowi Najwyższemu – rozstrzygnąć czy ostatecznie zastosowane kryteria oceny uczestników postępowania odpowiadają konstytucyjnym zasadom demokratycznego państwa prawa, równego traktowania i równego dostępu do służby publicznej, wyrażonych w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP (wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2015 r., III KRS 24/15, LEX nr 2008677). Końcowo Sąd Najwyższy dodaje, że wobec wynikającej z notatki służbowej informacji o stwierdzeniu doręczenia odpisu zaskarżonej uchwały z dniem 14 stycznia 2019 r. zaistniały wątpliwości co do zachowania terminu do wniesienia odwołania, tym niemniej przyjęto korzystną dla skarżącej interpretację, że termin ten zachowano. Z tych wszystkich względów, Sąd Najwyższy przyjmując za podstawę art. 39815 § 1 k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS uchylił zaskarżoną uchwałę we wnioskowanym zakresie i przekazał Krajowej Radzie Sadownictwa do ponownego rozpoznania.