I NSK 43/18

Sygn. akt I NSK 43/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 października 2019 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Ewa Stefańska (przewodniczący) SSN Marcin Łochowski SSN Krzysztof Wiak (sprawozdawca) w sprawie z powództwa A. P. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o wymierzenie kary pieniężnej po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 22 października 2019 r. skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w (…) z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt VI ACa (…) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu w (…) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. nr (…), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej powodowi – A. P. , prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe […], Prezes Urzędu 2 Regulacji i Energetyki orzekł, że przedsiębiorca ten naruszył przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. 2019, poz. 755, dalej: p.e.) w ten sposób, że nie przestrzegał obowiązków wynikających z koncesji na obrót paliwami ciekłymi naruszając warunek 2.2.3. o treści: „Koncesjonariuszowi nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów”. Za to naruszenie Prezes URE wymierzył powodowi karę pieniężną w wysokości 0,014% przychodów z działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi osiągniętymi w 2012 r., tj. w kwocie 20.000 zł. Powód wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wyrokiem z 5 listopada 2015 r. Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie i zasądził od powoda na rzecz Prezesa URE kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Powód wniósł apelację od powyższego wyroku. Sąd Apelacyjny w (…) wyrokiem z 25 maja 2017 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w W. w całości w ten sposób, że: 1) uchylił decyzję Prezesa URE z dnia 30 czerwca 2014 r., (…); 2) zasądził od Prezesa URE na rzecz powoda kwotę 477 zł tytułem zwrotu kosztów procesu; 3) zasądził od Prezesa URE na rzecz powoda kwotę 370 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprzedaż przez powoda paliwa niespełniającego parametrów jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1058) stanowi naruszenie koncesji, jako źródła obowiązku i może skutkować nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Według Sądu Apelacyjnego w (…) zwrot „wynikać”, użyty w treści tego przepisu, oznaczał, że coś wypływało jako wniosek (konkluzja) z czegoś innego. Skoro zatem podstawę do nałożenia kary pieniężnej z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. stanowiło nieprzestrzeganie tylko takich obowiązków, które wynikały z koncesji, to decyzja o jej udzieleniu musiała być autonomicznym źródłem przedmiotowych obowiązków. Nie można natomiast traktować jako wynikającego z koncesji obowiązku, którego 3 bezpośrednim źródłem jest przepis obowiązującego prawa, określający dany obowiązek w sposób umożliwiający jego bezpośrednią realizację bez potrzeby dodatkowej konkretyzacji. Obowiązek taki nie wypływa bowiem z samej koncesji, lecz z przepisu ustawy lub aktu wykonawczego, odnoszącego się do działalności koncesjonowanej. Obowiązkiem wynikającym z koncesji mógł być obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, który konkretyzował wobec indywidualnego koncesjonariusza wykonywanie przez niego działalności koncesjonowanej w sposób bardziej szczegółowy, niż wynikało to z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań. W dalszej części uzasadnienia, Sąd Apelacyjny rozważył, czy udzielona powodowi koncesja (jej warunek 2.2.3) kreowała obowiązki, które nie wynikałyby jednocześnie z przepisów prawa, a tym samym – czy stanowiła autonomiczne źródło obowiązków, których nieprzestrzeganie skutkuje nałożeniem kary. Powodowi zarzucono, że wprowadził do obrotu paliwo – olej napędowy, który według przeprowadzonych badań posiadał podwyższoną temperaturę zapłonu. Nie spełnił on przez to wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (w brzmieniu obwiązującym w dacie kontroli). Jednocześnie zakaz wprowadzania do obrotu paliw niespełniających wymogów jakościowych wynikał z ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz.U. 2019, poz. 660). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) stanowił m.in., że paliwa transportowane, magazynowane, wprowadzane do obrotu oraz gromadzone w stacjach zakładowych powinny spełniać wymagania jakościowe określone dla danego paliwa, a przepis art. 31 tej ustawy przewidywał odpowiedzialność karną za obrót paliwami niespełniającymi wymagań jakościowych. Przepisy tej ustawy (uszczegółowione przez rozporządzenie) wprowadzały zarówno zakaz określonego zachowania się, jak i sankcje za jego naruszenie. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, to właśnie wskazane przepisy, a nie koncesja, kreowały obowiązek spełnienia wymogów jakościowych paliw m.in. wprowadzanych do obrotu przez przedsiębiorców. Obowiązek ten „wynikał” bowiem wprost z przepisów prawa. Powtórzenie go w koncesji nie spowodowało, że koncesja stała się w tym zakresie źródłem 4 obowiązku. W konsekwencji Sąd Apelacyjny uznał, że źródłem obowiązku powoda nie była koncesja, lecz konkretne, przywołane powyżej przepisy prawa. Skutkowało to zmianą zaskarżonego wyroku w całości i uchyleniem decyzji Prezesa URE. Prezes URE złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że powód nie przestrzegał obowiązków wynikających z koncesji w rozumieniu tego przepisu (naruszył warunek 2.2.3. koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa URE z 19 października 2009 r. Nr (…)), w ten sposób, iż czynił przedmiotem obrotu olej napędowy niespełniający wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych; 2. art. 56 ust. 2 p.e. poprzez jego niezastosowanie, mimo że powód swym zachowaniem wypełnił hipotezę normy sankcjonowanej z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e., nie przestrzegając obowiązku wynikającego z koncesji w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji Prezes URE był zobligowany do wymierzenia powodowi kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 56 ust. 2 p.e.; 3. art. 37 ust. 1 pkt 5 p.e. poprzez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że warunek 2.2.3. koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej powodowi nie jest szczególnym warunkiem wykonywania działalności objętej koncesją w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 5 p.e. i w konsekwencji wadliwe uznanie, że obowiązek zawarty w warunku 2.2.3. powyższej koncesji nie jest obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. Prezes URE wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – przy uwzględnieniu kosztów postępowania i ich zasądzenia od powoda na rzecz Prezesa URE według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną powód wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 39814 k.p.c.; 2) zasądzenie od Prezesa URE na rzecz powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Podniósł, że samo 5 umiejscowienie postanowienia 2.2.3. koncesji nie przesądza o jego charakterze i spełnieniu kryterium do zaliczenia go do obowiązków wynikających z koncesji. Powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że dla przyjęcia odpowiedzialności z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. koncesja musi stanowić autonomiczne źródło obowiązku. Zgodnie z przyjętym w tych judykatach poglądem nie można traktować jako wynikającego z koncesji obowiązku, którego bezpośrednim źródłem jest przepis obowiązującego prawa, określający dany obowiązek w sposób umożlwiający jego bezpośrednią realizację bez potrzeby dodatkowej konkretyzacji. Obowiązek taki nie wypływa z samej koncesji, lecz z przepisu ustawy lub aktu wykonawczego, odnoszącego się do działalności koncesjonowanej. Powód zaznaczył również, że Prezes URE w skardze kasacyjnej w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 56 ust. 2 p.e. Ustosunkowując się do zasadności zarzucanego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 5 p.e., powód podniósł natomiast, że Prezes URE dwukrotnie wskazywał, że umiejscowienie postanowienia pkt 2.2.3. w decyzji udzielającej powodowi koncesji w punkcie zatytułowanym „Warunki prowadzenia działalności” przesądzać ma rzekomo, że zapis ten określa szczególne warunki wykonywania koncesji w rozumieniu przepisu art. 37 p.e. Według powoda wywód Prezesa URE w sposób oczywisty pomija jednak fakt, iż obowiązek sprzedaży paliwa odpowiedniej jakości wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w koncesji został jedynie powtórzony. Ponadto samo umiejscowienie postanowienia pkt 2.2.3., bez analizy treści nie może przesądzać o jego charakterze. To właśnie treść, a nie umiejscowienie poszczególnych przepisów determinuje ich charakter. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozwanego zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Za słuszny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e., wprowadzającego podstawę dla nałożenia na koncesjonariusza kary pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem, karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. 6 Dla jego prawidłowej wykładni i zastosowania kluczowe jest ustalenie, czy obowiązki, o których mowa w powyższym przepisie muszą być sformułowane odrębnie i w inny sposób niż w przepisach aktów prawa powszechnie obowiązującego, czy też można je określić poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustaw i rozporządzeń. Inaczej ujmując tę kwestię, spór sprowadza się do interpretacji wyrażenia „obowiązek wynikający z koncesji”, która nie była jednolita i skutkowała odmiennymi rozstrzygnięciami judykatury. Mając na względzie istniejące w orzecznictwie rozbieżności przy wykładni tego zwrotu, Sąd Najwyższy w dniu 9 lipca 2019 r. podjął uchwałę (I NSZP 1/19), w której udzielił odpowiedzi na pytanie prawne – „Czy dopuszczalne jest nałożenie na koncesjonariusza kary, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, t.j. Dz.U. 2018, poz. 755 z późn. zm., w sytuacji, gdy treść naruszonych przez niego i przewidzianych w koncesji obowiązków zawiera się w treści obowiązków wynikających z abstrakcyjnych i generalnych aktów normatywnych?”. W uchwale tej Sąd Najwyższy potwierdził, że dopuszczalne jest nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji (art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e.) również w sytuacji, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej. Odwołując się do wykładni logiczno-językowej przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. w uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że obowiązek wynika z koncesji zawsze wtedy, gdy jest w decyzji koncesyjnej formalnie określony. Kryterium formalne jest bowiem jednoznaczne i pozwala zawsze, zarówno organowi koncesyjnemu, jak i koncesjonariuszowi, ustalić, jakie obowiązki wynikają z koncesji, bez względu na to, czy teoretycznie obowiązki te mogą być także zrekonstruowane z innych źródeł. Uwzględniając treść powyższej uchwały, należy podkreślić, że uznanie koncesji za wyłączne, samodzielne i autonomiczne źródło obowiązku koncesjonariuszy i jednoczesne przyznanie jej postanowieniom pierwszeństwa przed uregulowaniami zawartymi w ustawach i aktach wykonawczych, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Jak słusznie przyjął Sąd Najwyższy w powołanej uchwale „to prawodawca określa najistotniejsze dobra 7 i obowiązki ich ochrony także na rynku energetycznym, a nie sam organ koncesyjny potencjalnie tworzący oderwane czy opozycyjne do porządku prawnego dobra i obowiązki”. Co więcej, wąska interpretacja zwrotu „wynikać z koncesji”, ograniczająca się wyłącznie do ścisłej wykładni literalnej powołanego przepisu, stoi w sprzeczności z założeniem racjonalności ustawodawcy. Z tego względu konieczne staje się odniesienie do wykładni celowościowej oraz systemowej, związanej z umiejscowieniem przepisu art. 56 ust. 1 w ustawie Prawo energetyczne. W przypadku naruszenia obowiązków, o którym mowa w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e., celem zagrożenia karą pieniężną jest bowiem prewencja przed potencjalnymi naruszeniami warunków koncesji – niezależnie od techniczno-legislacyjnego sposobu ich w niej wyrażenia. Założeniem ustawodawcy, wprowadzającego do porządku prawnego powyższy przepis, nie było nałożenie na organ regulacyjny obowiązku sformułowania warunków koncesji w sposób bardziej szczegółowy niż zostało to wyrażone w przepisach ustawowych, lecz przeciwdziałanie i zapobieganie nieprzestrzeganiu przez koncesjonariuszy obowiązków nałożonych na nich w koncesji. Sposób ich sformułowania jest natomiast dowolny – nie można zatem wykluczyć odwołania się do obowiązków zwerbalizowanych w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu niedopuszczalne jest przyjęcie, że koncesjonariusz naruszający wymogi dotyczące norm jakości paliw, będących przedmiotem obrotu, mógłby uniknąć odpowiedzialności administracyjnoprawnej z powodu sformułowania przez organ regulacyjny obowiązków, dotyczących zachowania parametrów jakościowych, zrekonstruowanych z przepisów ustaw. Nie można uznać również za słuszną argumentację Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którą obowiązek spełnienia wymogów jakościowych paliw wprowadzanych do obrotu przez przedsiębiorców, wynikał wprost z przepisów prawa (art. 31 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw), a przez to jego powtórzenie w koncesji nie sprawiło, że koncesja stała się również źródłem takiego obowiązku. Powołany przepis ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, wprowadzał odpowiedzialność karną za obrót paliwami niespełniającymi wymagań 8 jakościowych. Nie oznacza to jednak, że kryminalizacja takich zachowań wykluczała odpowiedzialność administracyjnoprawną za to samo zachowanie. Oba rodzaje odpowiedzialności tzw. represyjnej mają różny charakter i cele oraz mogą funkcjonować niezależnie od siebie. Prawo karne ma charakter subsydiarny – powinno mieć ono zastosowanie w ostateczności, w sytuacji, gdy określonych niepożądanych zachowań nie można w inny sposób wyeliminować, a dane dobro prawne nie może być w wystarczającym stopniu chronione na gruncie innych gałęzi prawa. W niniejszej sprawie charakter taki ma tymczasem określenie w koncesji odpowiednich obowiązków koncesjonariusza oraz wprowadzenie kar pieniężnych za ich naruszenie. Za chybiony uznać należy natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 56 ust. 2 p.e. W orzecznictwie Sądu Najwyższego słusznie podnosi się, że „Wskazany przez skarżącego przepis art. 56 ust. 2 p.e. określa jedynie organ, który jest kompetentny do wymierzenia kary. Przepis ten mógłby zostać naruszony jedynie wówczas, gdyby karę, o której mowa w art. 56 ust. 1 p.e. wymierzył organ inny niż Prezes URE, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.” (wyrok Sądu Najwyższego z 27 lutego 2019 r., I NSK 13/18). Ostatni zarzut – naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 5 p.e., pozostaje w ścisłym związku z istotą obrazy przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. Jak już podniesiono, z uwagi na przyznanie Prezesowi URE pewnej swobody kształtowania warunków wykonywania działalności objętej koncesją, ma on również prawo do ich określania w sposób ogólny – poprzez odniesienie się do odpowiednich regulacji ustawowych. Z powołanej uchwały Sądu Najwyższego z 9 lipca 2019 r., I NSZP 1/19 wynika bowiem, że „(…) nie można przyjmować, że kategorycznym warunkiem nałożenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji jest nieprzestrzeganie tylko niektórych obowiązków wynikających z koncesji, tych mianowicie, które zostały sformułowane szczegółowo („szczególnych”). Do organu regulacyjnego należy bowiem zasadniczo wybór techniki redagowania obowiązków koncesyjnych.” Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c. orzekł, jak w sentencji. 9 l.n