I NSWR 1104/23

I NSWR 1104/23 POSTANOWIENIE Dnia 30 listopada 2023 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Leszek Bosek w sprawie z protestu C. K. z udziałem Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej, Prokuratora Generalnego przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 30 listopada 2023 r. pozostawia protest bez dalszego biegu. [SOP] UZASADNIENIE C.K. wniósł do Sądu Najwyższego protest przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2023 r. Wnoszący protest w treści pisma załączonego do protestu wskazał, że w Komisji Wyborczej nr […] w K. zadawano głosującym pytanie dotyczące karty referendalnej. Wnoszący protest zarzucił również, że „jako osoba upoważniona (…) nie został zawiadomiony o losowaniu członków do komisji wyborczych” (pisownia oryginalna). Sąd Najwyższy zważył, co następuje: I NSWR 1104/23 2 Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 851 ze zm., dalej: „ustawa o referendum ogólnokrajowym”), przeciwko ważności referendum może być wniesiony protest ze względu na zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum (ust. 1). Jeżeli podstawę protestu stanowi zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przez Państwową Komisję Wyborczą przepisów niniejszej ustawy dotyczących ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum, może go wnieść każda osoba uprawniona do udziału w referendum (ust. 2). Protest przeciwko ważności referendum z powodu naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania w obwodzie lub przez komisarza wyborczego może wnieść osoba, której nazwisko w dniu głosowania było umieszczone w spisie osób uprawnionych do udziału w referendum odpowiednio w tym obwodzie głosowania lub na obszarze objętym właściwością komisarza wyborczego (ust. 3). Prawo wniesienia protestu przysługuje również przewodniczącemu komisji obwodowej, podmiotowi uprawnionemu, o którym mowa w art. 48, lub upoważnionej przez niego osobie (ust. 4). Uregulowanie to uzupełnia art. 34 ustawy o referendum ogólnokrajowym, który stanowi, że protest wnosi się do Sądu Najwyższego na piśmie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku referendum przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a do warunków i trybu wnoszenia protestu oraz sposobu jego rozpatrywania i trybu podejmowania uchwały w tej sprawie przez Sąd Najwyższy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (ust. 2). Artykuł 241 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 2408, dalej: „Kodeks wyborczy”) określa warunki ustawowe wniesienia protestu przeciwko wyborom. Przepis ten stanowi, że wnoszący protest zobowiązany jest sformułować zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty. I NSWR 1104/23 3 Artykuł 243 § 1 Kodeksu wyborczego przesądza natomiast, że Sąd Najwyższy pozostawia bez dalszego biegu protest wniesiony przez osobę do tego nieuprawnioną lub niespełniający warunków określonych w art. 241. Konstrukcyjnym elementem protestu jest zatem takie sformułowanie zarzutów popełnienia konkretnych przestępstw lub naruszeń ustawy o referendum ogólnokrajowym lub Kodeksu wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum lub wyborów, które poparte są dowodami i wykazują naruszenie własnego, konkretnego, rzeczywistego i aktualnego interesu protestującego. Przedmiotem protestu nie mogą być zarzuty abstrakcyjne, hipotetyczne, dotyczące innych osób, bliżej nieokreślone, niezwiązane ściśle z sytuacją prawną protestującego (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z 7 listopada 2023 r., I NSW 86/23; z 14 listopada 2023 r., I NSWR 83/23; z 30 października 2019 r., I NSW 117/19; z 18 lipca 2019 r., I NSW 39/19). Odnosząc powyższe do niniejszego protestu, należy stwierdzić, że wnoszący protest ograniczył się do wskazania, że w Komisji Wyborczej nr […] w K. zadawano głosującym pytanie dotyczące karty referendalnej. Nie wskazał natomiast żadnego przepisu ustawy, którego naruszenia miałaby się dopuścić obwodowa komisja wyborcza. Z artykułu 33 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym wynika, że przedmiotem protestu może być wyłącznie zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub „naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum”. Wyjście poza tak określony przedmiot protestu czyni ten protest niedopuszczalnym (por. uchwała SN z 1 lipca 2003 r., III SW 119/03). Ani ustawa o referendum ogólnokrajowym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają wyczerpującej regulacji sposobu głosowania. W szczególności ani nie nakazują, ani nie zabraniają pytania uprawnionego o liczbę kart do głosowania. O ich naruszeniu można byłoby mówić wówczas, gdyby obwodowa komisja wyborcza nie wydała osobie uprawnionej do głosowania karty albo wydała kartę wadliwą. W niniejszej sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że wnoszący protest otrzymał kartę do głosowania w referendum. I NSWR 1104/23 4 Zarzut wnoszącego protest wiąże się więc z materią wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r., ustalonych przez Państwową Komisję Wyborczą uchwałą Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r. na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 5 ust. 5, art. 90 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym. Jak wynika z pkt 49 ww. wytycznych wyborcy wydaje się po jednej karcie do głosowania w: 1) wyborach do Sejmu; 2) wyborach do Senatu i 3) referendum. Natomiast w pkt 50 wytycznych wskazano, że w przypadku, gdy wyborca podczas odbioru kart do głosowania odmówi przyjęcia jednej lub dwóch z nich, wydający karty członek komisji, w rubryce spisu wyborców „Uwagi” czyni właściwą adnotację, tj.: 1) „bez Sejmu”; 2) „bez Senatu”; 3) „bez referendum”; 4) „bez Sejmu i bez referendum”; 5) „bez Senatu i bez referendum” i 6) „bez Sejmu i bez Senatu”. Z artykułu 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego, na obszarze działania organów, które jest ustanowiły (ust. 2). Uregulowanie to uzupełnia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, który nakazuje uznawać prawo stanowione przez organizację międzynarodową za prawo powszechnie obowiązujące, art. 234 Konstytucji RP upoważniający Prezydenta RP w szczególnych sytuacjach do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, a także art. 112, 124 oraz art. 59 ust. 2 uzupełniające system źródeł prawa o tak szczególne akty normatywne jak regulaminy Sejmu i Senatu oraz układy zbiorowe pracy. Ustawodawca zamknął na poziomie Konstytucji RP katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. De lege lata constitutionalis prawo powszechnie obowiązujące może być stanowione tylko w formach przewidzianych w Konstytucji RP i tylko przez podmioty, którym Konstytucja RP wyraźnie przyznaje kompetencję do wydawania aktów takiego prawa (por. wyrok TK I NSWR 1104/23 5 z 28 czerwca 2000 r., K 25/99; wyrok TK z 11 maja 2004 r., K 4/03; wyrok TK z 12 grudnia 2011 r., P 1/11). Wynika z tego, że wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie należą do określonego w Konstytucji RP katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie zostały ani w Konstytucji RP wymienione, ani nie mogą być utożsamiane z ustawą. Z ogólnego założenia hierarchicznej budowy systemu prawnego oraz prymatu ustawy wynika, że normy wydawane na podstawie ustawy muszą być z nią zgodne, a nie że same są ustawą. Kodeks wyborczy ustanawia tryb kontroli zgodności wytycznych z prawem przez Sąd Najwyższy, co oznacza, że wytycznych nie można uznać za „przepisy ustawy dotyczące głosowania” – w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym. Trzeba przy tym wyjaśnić, że wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie mogą być też utożsamiane z aktami stosowania ustawy – nie są bowiem wypowiedziami o wykładni ani wypowiedziami o stosowaniu przepisów ustawy. Zawierają one normy abstrakcyjne i generalne. Wytyczne mogą w praktyce powtarzać pewne treści ustawowe, co nie jest jednak prawidłowe z punktu widzenia techniki legislacyjnej, skoro ich zasadniczym celem jest uzupełnianie uregulowań wyborczych o szczegółowe normy techniczne i merytoryczne, adresowane do organów administracji wyborczej. Artykuł 161 Kodeksu wyborczego upoważnia Państwową Komisję Wyborczą do tworzenia norm prawnych wiążących struktury administracyjne państwa. Wytyczne należy więc zakwalifikować do kategorii aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP. Konstytucja RP nie określa wyczerpująco katalogu takich aktów. Kwalifikacji prawnej protestu nie może zmienić nawet uznanie, że naruszenie wytycznych jest jednocześnie naruszeniem art. 161 Kodeksu wyborczej, który rozstrzyga o ich wiążącym charakterze. Ten przepis ustawowy nie reguluje bowiem samodzielnie aktu głosowania. Nawet więc uznanie, że naruszenie wytycznych przesądza o naruszeniu tego przepisu nie pozwala uznać, że tak sformułowany zarzut mieści się w przedmiotowym zakresie protestu. Sąd Najwyższy stwierdza, że sformułowany przez wnoszącego zarzut dotyczący zawiadomienia o losowaniu członków do komisji wyborczych również I NSWR 1104/23 6 nie mieści się w przedmiotowych ramach protestu wyborczego. Nie można bowiem uznać, że zarzut obejmuje naruszenie ustawy o referendum ogólnokrajowym lub Kodeksu wyborczego co do przebiegu głosowania. Oznacza to, że protest jest obarczony brakiem konstrukcyjnym uniemożliwiającym nadanie mu biegu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 243 § 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o referendum ogólnokrajowym w związku z art. 39810 k.p.c. i w związku z art. 13 § 2 k.p.c., Sąd Najwyższy zobowiązany był z mocy prawa pozostawić protest bez rozpatrzenia i odmówić mu nadania dalszego biegu. [ms] [ał]