I NSWR 1477/23

I NSWR 1477/23 POSTANOWIENIE Dnia 30 listopada 2023 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Leszek Bosek w sprawie z protestu G. G. z udziałem Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej, Prokuratora Generalnego przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 30 listopada 2023 r. pozostawia protest bez dalszego biegu. [SOP] UZASADNIENIE Pismem z 24 października 2023 r. G.G. wniósł do Sądu Najwyższego protest przeciwko ważności referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2023 r. Wnoszący protest posłużył się formularzem, z którego treści wynika, że członkowie obwodowych komisji wyborczych zadawali głosującym pytania m.in. „Bez referendum, czy tak?”, „Oczywiście tylko dwie karty?”, „Czy wszystkie trzy karty?”, „Rozumiem, że bez referendum?”. Wnoszący protest wyjaśnił, że otrzymał jedynie dwie karty do głosowania i dwukrotnie musiał prosić o wydanie karty referendalnej. Zdaniem wnoszącego protest praktyka ta „miała charakter powszechny”, o czym świadczą relacje „głosującej rodziny ale i znajomych”. I NSWR 1477/23 2 Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 851 ze zm., dalej: „ustawa o referendum ogólnokrajowym”), przeciwko ważności referendum może być wniesiony protest ze względu na zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum (ust. 1). Jeżeli podstawę protestu stanowi zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko referendum lub naruszenia przez Państwową Komisję Wyborczą przepisów niniejszej ustawy dotyczących ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum, może go wnieść każda osoba uprawniona do udziału w referendum (ust. 2). Protest przeciwko ważności referendum z powodu naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania w obwodzie lub przez komisarza wyborczego może wnieść osoba, której nazwisko w dniu głosowania było umieszczone w spisie osób uprawnionych do udziału w referendum odpowiednio w tym obwodzie głosowania lub na obszarze objętym właściwością komisarza wyborczego (ust. 3). Prawo wniesienia protestu przysługuje również przewodniczącemu komisji obwodowej, podmiotowi uprawnionemu, o którym mowa w art. 48, lub upoważnionej przez niego osobie (ust. 4). Uregulowanie to uzupełnia art. 34 ustawy o referendum ogólnokrajowym, który stanowi, że protest wnosi się do Sądu Najwyższego na piśmie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku referendum przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a do warunków i trybu wnoszenia protestu oraz sposobu jego rozpatrywania i trybu podejmowania uchwały w tej sprawie przez Sąd Najwyższy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (ust. 2). Artykuł 241 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 2408, dalej: „Kodeks wyborczy”) określa warunki ustawowe wniesienia protestu przeciwko wyborom. Przepis ten stanowi, że wnoszący protest zobowiązany jest sformułować zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty. I NSWR 1477/23 3 Artykuł 243 § 1 Kodeksu wyborczego przesądza natomiast, że Sąd Najwyższy pozostawia bez dalszego biegu protest wniesiony przez osobę do tego nieuprawnioną lub niespełniający warunków określonych w art. 241. Konstrukcyjnym elementem protestu jest zatem takie sformułowanie zarzutów popełnienia konkretnych przestępstw lub naruszeń ustawy o referendum ogólnokrajowym lub Kodeksu wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum lub wyborów, które poparte są dowodami i wykazują naruszenie własnego, konkretnego, rzeczywistego i aktualnego interesu protestującego. Przedmiotem protestu nie mogą być zarzuty abstrakcyjne, hipotetyczne, dotyczące innych osób, bliżej nieokreślone, niezwiązane ściśle z sytuacją prawną protestującego (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z 7 listopada 2023 r., I NSW 86/23; z 14 listopada 2023 r., I NSWR 83/23; z 30 października 2019 r., I NSW 117/19; z 18 lipca 2019 r., I NSW 39/19). Odnosząc powyższe do niniejszego protestu, Sąd Najwyższy stwierdza, że wnoszący protest ograniczył się do wskazania, że członkowie obwodowych komisji wyborczych zadawali głosującym pytania dotyczące kart referendalnych, a praktyka ta „miała charakter powszechny”, o czym świadczą relacje „głosującej rodziny ale i znajomych”. Dodatkowo wskazał, że otrzymał jedynie dwie karty do głosowania i dwukrotnie musiał prosić o wydanie karty referendalnej. Nie wskazał natomiast żadnego dowodu ani przepisu ustawy, którego naruszenia miałaby się dopuścić obwodowa komisja wyborcza. Z artykułu 33 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym wynika, że przedmiotem protestu może być wyłącznie zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko referendum lub „naruszenia przepisów niniejszej ustawy dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum”. Wyjście poza tak określony przedmiot protestu czyni ten protest niedopuszczalnym (por. uchwała SN z 1 lipca 2003 r., III SW 119/03). Ani ustawa o referendum ogólnokrajowym, ani Kodeks wyborczy nie normują wyczerpująco aspektów głosowania. W szczególności ani nie nakazują, ani nie zabraniają pytania uprawnionego o liczbę kart do głosowania. I NSWR 1477/23 4 O ich naruszeniu można byłoby mówić wówczas, gdyby obwodowa komisja wyborcza nie wydała osobie uprawnionej do głosowania karty albo wydała kartę wadliwą. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości jednak, że wnoszący protest otrzymał kartę do głosowania w referendum. Zarzut wnoszącego protest wiąże się z materią wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r., ustalonych przez Państwową Komisję Wyborczą uchwałą Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r. na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 5 ust. 5, art. 90 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym. Jak wynika z pkt 49 ww. wytycznych wyborcy wydaje się po jednej karcie do głosowania w: 1) wyborach do Sejmu; 2) wyborach do Senatu i 3) referendum. Natomiast w pkt 50 wytycznych wskazano, że w przypadku, gdy wyborca podczas odbioru kart do głosowania odmówi przyjęcia jednej lub dwóch z nich, wydający karty członek komisji, w rubryce spisu wyborców „Uwagi” czyni właściwą adnotację, tj.: 1) „bez Sejmu”; 2) „bez Senatu”; 3) „bez referendum”; 4) „bez Sejmu i bez referendum”; 5) „bez Senatu i bez referendum” i 6) „bez Sejmu i bez Senatu”. Widać, że nawet wytyczne PKW nie wyjaśniają w pełni w jaki sposób obwodowa komisja wyborcza może się komunikować z uprawnionym do głosowania. Z artykułu 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego, na obszarze działania organów, które jest ustanowiły (ust. 2). Uregulowanie to uzupełnia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, który nakazuje uznawać prawo stanowione przez organizację międzynarodową za prawo powszechnie obowiązujące, art. 234 Konstytucji RP upoważniający Prezydenta RP w szczególnych sytuacjach do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, a także art. 112, 124 oraz art. 59 ust. 2 uzupełniające system źródeł prawa I NSWR 1477/23 5 o tak szczególne akty normatywne jak regulaminy Sejmu i Senatu oraz układy zbiorowe pracy. Ustawodawca zamknął na poziomie Konstytucji RP katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. De lege lata constitutionalis prawo powszechnie obowiązujące może być stanowione tylko w formach przewidzianych w Konstytucji RP i tylko przez podmioty, którym Konstytucja RP wyraźnie przyznaje kompetencję do wydawania aktów takiego prawa (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99; wyrok TK z 11 maja 2004 r., K 4/03; wyrok TK z 12 grudnia 2011 r., P 1/11). Wynika z tego, że wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie należą do określonego w Konstytucji RP katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie zostały w Konstytucji RP wymienione. Nie mogą być też utożsamiane z ustawą, skoro to Kodeks wyborczy upoważnia Państwową Komisję Wyborczą do ich wydawania. Z ogólnego założenia hierarchicznej budowy systemu prawnego oraz prymatu ustawy wynika, że normy wydawane na podstawie ustawy muszą być z nią zgodne. Kodeks wyborczy ustanawia też tryb kontroli zgodności wytycznych z ustawą. Oznacza to, że same wytyczne nie są ustawą. Tym bardziej nie mogą być utożsamiane z przepisami ustawy o referendum ogólnokrajowym „dotyczącymi głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum” (art. 33 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym). Trzeba przy tym wyjaśnić, że wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie mogą być także utożsamiane z aktami stosowania ustawy – nie są bowiem wypowiedziami o wykładni ani wypowiedziami o stosowaniu przepisów ustawy. Zawierają one normy abstrakcyjne i generalne adresowane do organów administracji wyborczej. Wytyczne należy więc zakwalifikować do kategorii aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP, a ich naruszenie nie jest objęte zakresem przedmiotowym protestu referendalnego lub wyborczego. Nie może zmienić tej oceny nawet uznanie, że naruszenie wytycznych jest jednocześnie naruszeniem art. 161 Kodeksu wyborczej. Przepis ten rozstrzyga wprawdzie, że wytyczne są wiążące, ale nie można uznać tego przepisu za przepis regulujący głosowanie. W każdym przypadku odrębnie należałoby więc ustalać, czy naruszenie wytycznych wiąże się z naruszeniem ustawy i to ustawy I NSWR 1477/23 6 w tej jej części, w jakiej określa reguły głosowania. Nawet więc stwierdzenie naruszenia wytycznych nie pozwala uznać, że doszło do naruszenia przepisu ustawy regulującego głosowanie, ustalenie wyników głosowania lub wyniku referendum (art. 33 ust. 1 ustawy o referendum). Podsumowując, Sąd Najwyższy stwierdza, że zarzuty wnoszącego protest nie mieszczą się w przedmiotowych ramach protestu wyborczego, nie zostały ani udowodnione, ani nawet uprawdopodobnione. Sąd Najwyższy nie jest upoważniony ani do inicjowania postępowania protestowego z urzędu, ani do formułowania za protestującego zarzutów, ani wreszcie do wskazywania dowodów, na których protestujący opiera swoje zarzuty. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 243 § 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o referendum ogólnokrajowym w związku z art. 39810 k.p.c. i w związku z art. 13 § 2 k.p.c., Sąd Najwyższy zobowiązany był z mocy prawa pozostawić protest bez rozpatrzenia i odmówić mu nadania dalszego biegu. [ms] [ał]