II AZP 5/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj.Sędziowie SN: G. Bieniek (sprawozdawca), K. Kołakowski.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Prokuratora Wojewódzkiego we Wrocławiu na decyzję kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w W. z dnia 20 lipca 1988 r. w przedmiocie przyznania Krystynie R. uprawnienia do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 marca 1989 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy po wejściu w życie (dnia 1 stycznia 1988 r.) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 36, poz. 203) kierownikowi wydziału spraw lokalowych urzędu dzielnicowego, w którym nie ustanowiono organu o właściwości szczególnej do spraw zdrowia i opieki społecznej, przysługuje kompetencja (jest właściwy rzeczowo) do wydawania decyzji w sprawie uprawnień do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia (§ 13 ust. 1 pkt 4)?"podjął następującą uchwałę:Jeżeli kierownik wydziału spraw lokalowych urzędu dzielnicowego, w którym nie ustanowiono organu o właściwości szczególnej do spraw zdrowia i opieki społecznej, był rzeczowo właściwy - na podstawie regulaminu organizacyjnego urzędu dzielnicowego, wydanego zgodnie z § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 25, poz. 124) - do wydawania decyzji w sprawie uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia, to zachowuje on swoją właściwość do wydawania takich decyzji po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 36, poz. 203) do czasu nadania urzędowi dzielnicowemu statutu przewidzianego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 40, poz. 228).Uzasadnienie faktycznePrzedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wynikło na tle następującego stanu faktycznego:Prokurator Wojewódzki we Wrocławiu zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego ostateczną decyzję kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia 20 lipca 1988 r., przyznającą Krystynie R. uprawnienie do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia. W skardze zarzucono, że organ wydający tę decyzję naruszył art. 19 k.p.a. oraz § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia decyzję przyznającą uprawnienie do dodatkowej powierzchni podejmuje terenowy organ administracji państwowej do spraw zdrowia i opieki społecznej stopnia podstawowego, nie zaś organ do spraw lokalowych. Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Posiadanie przez organ administracji państwowej właściwości rzeczowej (a także miejscowej) w określonej sprawie jest jedną z koniecznych przesłanek jego legitymacji do podjęcia i prowadzenia postępowania w takiej sprawie oraz wydania w niej rozstrzygnięcia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przywiązują istotną wagę do przestrzegania przez organy administracji państwowej swej właściwości przy załatwianiu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym. Dano temu wyraz w art. 19 k.p.a., który stanowi, że organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Konsekwencje naruszenia tego przepisu określa art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (rzeczowej bądź miejscowej) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli chodzi o prawidłowe stwierdzenie właściwości rzeczowej organu administracji państwowej, to zgodnie z art. 20 k.p.a. decydujące znaczenie mają przepisy o zakresie działania tego organu. Artykuł 20 k.p.a. zatem nie przesądza o właściwości rzeczowej, lecz odsyła do przepisów o zakresie działania, czyli do norm pozostających poza k.p.a. Takie rozwiązanie uzasadniają względy praktyczne. Właściwość rzeczowa organów wiąże się bowiem z ich organizacją, a także z zakresem regulacji poszczególnych dziedzin administracji w sferze prawa materialnego. W obu zaś tych sferach dokonuje się często zmian. Takie też zmiany zaszły ostatnio, gdy chodzi o określenie właściwości rzeczowej organów do wydawania decyzji o korzystaniu z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia. Te zmiany legły u podstaw przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga dokonania analizy tych zmian. Do dnia 1 stycznia 1988 r. - w zakresie nas interesującym - obowiązywały następujące przepisy: W sferze organizacji terenowych organów administracji państwowej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 25, poz. 124). Zgodnie z § 15 ust. 1 tego rozporządzenia wojewodowie i naczelnicy, w drodze zarządzenia, ustalają regulaminy organizacyjne urzędu, przy czym regulamin ten określa strukturę urzędu oraz zasady jego funkcjonowania, a w szczególności wewnętrzną strukturę urzędu, wydziały wchodzące w skład urzędu, zakresy działania wydziałów (§ 15 ust. 2 pkt 2 i 3). Do rozporządzenia opracowano załącznik zawierający wykaz wydziałów oraz referatów wchodzących w skład urzędów terenowych organów administracji państwowej. Na marginesie należy zauważyć, że w wykazie tym figurowały - w odniesieniu do urzędów dzielnicowych - zarówno wydziały spraw lokalowych, jak i wydziały zdrowia i opieki społecznej. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 10 tego rozporządzenia, wojewodowie i naczelnicy tworzą wydziały kierujące się niezbędnymi potrzebami funkcjonowania urzędów oraz wykazem w załączniku, przy czym liczba wydziałów nie mogła przekraczać liczby wydziałów wymienionych w załączniku. Postanowiono też (§ 10 ust. 2), że wojewodowie i naczelnicy zaniechają utworzenia wydziału lub dokonują połączeń wydziałów, jeżeli jest to uzasadnione wymaganiami organizacji pracy urzędu. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.), która wprowadza i określa organy administracji państwowej o właściwości ogólnej oraz organy administracji państwowej o właściwości szczególnej. Z przepisów tych oraz z przepisów rozporządzenia wynika, że w sferze organizacyjnej decydujące znaczenie miał regulamin organizacyjny. W nim wojewoda i naczelnik określał, jakie tworzy wydziały oraz jaki jest zakres działania tych wydziałów, przy czym mógł utworzyć mniej wydziałów niż to wynikało z wykazu wydziałów zawartego w załączniku do rozporządzenia. Jedynym ograniczeniem było to, aby liczba wydziałów nie była większa niż wymieniona w wykazie. Stąd też było możliwe zaniechanie utworzenia pewnych wydziałów, które figurowały w wykazie. Odnosiło się to m.in. do wydziałów zdrowia i opieki społecznej, których nie utworzono np. w urzędach dzielnicowych. Jeśli chodzi o sferę prawa materialnego, które regulowało poszczególne działy administracji, także w zakresie właściwości rzeczowej, to w interesującej nas kwestii wydania decyzji o uprawnieniu do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkaniowej, obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia stanowiły tylko, że decyzje, o których mowa, wydaje terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego. Innymi słowy, nie określono konkretnie, jaki wydział w ramach terenowego organu administracji państwowej stopnia powiatowego wydaje te decyzje. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego nie określiły właściwości rzeczowej określonego wydziału terenowego organu administracji państwowej stopnia powiatowego do wydania decyzji o przyznaniu dodatkowej powierzchni mieszkaniowej, to decydujące znaczenie miał w tym względzie regulamin organizacyjny tego urzędu, a zwłaszcza ta część, która dotyczyła zakresu działania poszczególnych wydziałów. Powszechnie przyjmowano - gdy chodzi o urzędy dzielnicowe i miejskie - że decyzje o przyznawaniu dodatkowej powierzchni mieszkaniowej obejmują swą właściwością organy spraw lokalowych. Takie rozwiązanie było prawidłowe z prawnego punktu widzenia, a uzasadnione z punktu widzenia merytorycznego. Jakie zmiany nastąpiły z dniem 1 stycznia 1988 r.? Zmiany nastąpiły w przepisach obu sfer - organizacyjnej i materialnej. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa materialnego. Powołane rozporządzenie z 1974 r. zostało uchylone, na jego zaś miejsce wydano nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 36, poz. 203). Przepisy tego rozporządzenia nie tylko określają komu i kiedy może być przyznane uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkalnej (§ 12), lecz zawierają także normę dotyczącą właściwości rzeczowej określonego organu do przyznania tych uprawnień. W szczególności w § 13 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia stwierdzono, że o przyznaniu dodatkowej powierzchni mieszkalnej w sytuacjach, w których stan zdrowia tego wymaga (§ 12 ust. 1 pkt 5), decyduje terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw zdrowia i opieki społecznej stopnia podstawowego. Jest to zatem jednoznaczne określenie właściwości rzeczowej przez przepisy prawa materialnego, które - co nie ulega wątpliwości - nie mogą być modyfikowane przez przepisy ze sfery organizacyjnej. Chodzi jednak o to, że z dniem 1 stycznia 1988 r. uległy także zmianie przepisy organizacyjne. Wskazane rozporządzenie z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad i organizacji funkcjonowania terenowych organów administracji państwowej zastąpiono nowym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 40, poz. 228). Jakie zasady wynikają z tych przepisów, które także wydano na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym. Po pierwsze, terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej wykonują swoje kompetencje za pomocą urzędów (§ 1 ust. 1). Po wtóre, organizację urzędu określa statut, który zawiera m.in. wykaz i nazwy wydziałów oraz zasady działania poszczególnych wydziałów (§ 7 ust. 1).Po trzecie, statut urzędu ustala terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej, po zaopiniowaniu przez prezydium właściwej rady narodowej; statut podlega zatwierdzeniu przez organ wyższego stopnia (§ 8). Po czwarte, w urzędzie tworzy się wydziały oraz inne jednostki organizacyjne do kompleksowego wykonywania rodzajowo zbliżonych grup zadań, biorąc pod uwagę: zakres obowiązków i uprawnień; potrzeby i warunki miejscowe; wymagania praworządnego, skutecznego i ekonomicznego funkcjonowania organów; inne wymagania racjonalnego tworzenia struktur (§ 10 ust. 1), przy czym tworzy się wydziały, ustala ich nazwy, zakresy działania i organizację zgodnie z przepisami szczególnymi (§ 10 ust. 2). Po piąte, wydziałów nie tworzy się, jeżeli naczelnik wykonuje jednocześnie kompetencje terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej (§ 10 ust. 3). Z interesującego nas punktu widzenia najistotniejsze jest postanowienie zawarte w § 10 ust. 2 rozporządzenia. Wynika z niego, że w urzędzie tworzy się wydziały oraz inne równorzędne jednostki organizacyjne, inne jednostki organizacyjne lub stanowiska pracy - określone w przepisach szczególnych, a także ustala się ich nazwy, zakres działania i organizację zgodnie z tymi przepisami. Przepis ten potwierdza wcześniejszą tezę, że przepisy szczególne jako materialne mają priorytet nad przepisami organizacyjnymi, co dotyczy także właściwości rzeczowej. Innymi słowy, jeżeli w przepisach materialnych jako szczególnych określono właściwość rzeczową danego wydziału, to wydział ten tworzy się ustalając jego nazwę, zakres działania i organizację - zgodnie z tymi przepisami. W tym kontekście należy odrzucić możliwość pominięcia w statucie urzędu takiego wydziału, jednostki organizacyjnej lub stanowiska pracy, które jest określone w przepisach szczególnych. Rozważenia wymaga jeszcze tzw. okres przejściowy obejmujący czas od dnia 1 stycznia 1988 r. do nadania urzędowi statutu, w którym utworzy się wydział określony w przepisach szczególnych. W tym względzie decydujące znaczenie należy przypisać § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1987 r. Zgodnie z tym przepisem "do czasu nadania urzędowi statutu zachowują moc normatywne akty prawne określające organizację tego urzędu, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów". Takie rozwiązanie prawne było niezbędne, jeśli zważyć, że omawiane zmiany przepisów w sferze materialnej i organizacyjnej weszły w życie z dniem 1 stycznia 1988 r., nadanie zaś urzędowi statutu mogło nastąpić tylko z późniejszą datą, co wynika z ustawowej procedury jego ustalenia i wejścia w życie (opracowanie projektu, opinia prezydium właściwej rady narodowej, zatwierdzenie i ogłoszenie). Z treści § 21 ust. 1 wynika zatem, że do czasu nadania urzędowi statutu zachowuje moc regulamin organizacyjny urzędu, jako akt prawny określający organizację tego urzędu, wydany na podstawie § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad organizacji i funkcjonowania terenowych organów administracji państwowej. Jeśli zatem w tym regulaminie ustalono właściwość rzeczową kierownika wydziału spraw lokalowych urzędu dzielnicowego do wydawania decyzji w sprawie uprawnień do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej ze względu na stan zdrowia, to kierownik tego wydziału jest nadal właściwy rzeczowo po dniu 1 stycznia 1988 r. do czasu nadania urzędowi statutu. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do tego, że w urzędach, w których regulamin organizacyjny nie przewidywał utworzenia wydziału ds. zdrowia i opieki społecznej, nie byłoby możliwe - w okresie od dnia 1 stycznia 1988 r. do czasu nadania urzędowi statutu, w którym utworzono taki wydział - wydawanie decyzji o przyznaniu dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Przyjęcie takiego rozwiązania nie może być akceptowane ani ze względów prawnych, ani ze względów społecznych. Powyższe względy uzasadniają udzielenie odpowiedzi jak w sentencji.