III AZP 1/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: Sędzia SN M. Zakrzewska.Sędziowie SN: G. Bieniek (spr.), S. Dmowski.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi B. D. na pismo Państwowego Zakładu Ubezpieczeń Oddział Wojewódzki w L. w przedmiocie wydania duplikatu karty benzynowej z zachowaniem ważności wszystkich jej odcinków po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 5 lutego 1988 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w L. postanowieniem z dnia 29 grudnia 1987 r., sygn. akt (...), do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c."czy odmowa wydania duplikatu karty benzynowej w całości lub w części (za określony czas), w świetle § 7 zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 5 marca 1987 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania kart benzynowych osobom fizycznym oraz osobom prawnym i innym jednostkom organizacyjnym niebędącym jednostkami gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 8, poz. 72) winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, czy też w inny sposób?"podjął następującą uchwałę:Odmowa wydania duplikatu karty benzynowej winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.Uzasadnienie faktyczneSkarżącemu B. D. skradziono kartę benzynową w dniu 17 czerwca 1987 r. Wniosek ww. o wydanie mu duplikatu tej karty został uwzględniony przez Inspektorat PZU w L., wszakże wydając ten duplikat dokonano skasowania odcinków uprawniających do nabycia benzyny za II kwartał 1987 r. Odwołanie skarżącego do Oddziału Wojewódzkiego PZU w L. nie zostało uwzględnione, w związku z czym B. D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w L. Sąd ten - przy rozpoznaniu skargi - przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które sformułował następująco:"czy odmowa wydania duplikatu, karty benzynowej w całości lub w części (za określony czas), w świetle § 7 rządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 5 marca 1987 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania kart benzynowych osobom fizycznym oraz osobom prawnym i innym jednostkom organizacyjnym, niebędącymi jednostkami gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 8, poz. 72) winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, czy też w inny sposób?"Uzasadnienie prawnePodejmując to zagadnienie prawne Sąd Najwyższy zważył, co następuje:Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, przy czym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z powyższego wynika, że podstawowym rozstrzygnięciem sprawy jest według kodeksu postępowania administracyjnego decyzja, przez którą rozumie się akt prawny kończący definitywne postępowanie w danej instancji. Takie ujęcie decyzji ma charakter procesowy i jedynie w tym ujęciu ujmują decyzję przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Brak natomiast w samym kodeksie kryteriów, które zezwalały na odróżnienie decyzji od innych indywidualnych aktów prawnych wydawanych przez organy administracji państwowej.Nauka prawa administracyjnego określa natomiast materialne pojęcie decyzji, przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z tej materialno-prawnej definicji decyzji administracyjnej wynikają jednoznacznie te cechy, których istnienie warunkuje uznanie danej czynności organu administracji państwowej - jako decyzji. Chodzi w szczególności o następujące cechy:- po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko:- po wtóre, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego lub finansowego; chodzi tu zatem o ustawy, dekrety, akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego;- po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jej adresat może się odwołać tylko za pomocą środków przewidzianych w prawie, a w razie niewykonania decyzji stosuje się przymus państwowy.Określenie tych cech decyzji administracyjnej jest istotne m.in. z tego względu, że z jednej strony terminologia spotykania w prawie materialnym nie jest jednolita dla określenia aktu administracyjnego, który merytorycznie jest decyzją (np. spotyka się takie określenie: zezwolenie, koncesja, orzeczenie, pozwolenie, nakaz płatniczy, przydział lokalu itp.), z drugiej zaś w wielu przypadkach ustawodawca nie precyzuje wyraźnie formy prawnej załatwiania indywidualnych spraw. W tym względzie powszechnie uznana dyrektywa interpretacyjna przyjmuje, że o kwalifikowaniu danego aktu prawnego, jako decyzji nie decyduje nazwa występująca w przepisie prawnym czy w nagłówku pisma, lecz wyłącznie jego treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Kryterium kwalifikującym dany akt organu jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki, niepodporządkowanej organowi bądź poprzez przyznanie łub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź nałożenie obowiązków bądź stwierdzenie istnienia prawnego uprawnienia lub obowiązku w sferze prawa administracyjnego czy finansowego.Tę generalną dyrektywę należy także odnieść do tych przypadków, w których ustawodawca nie sprecyzował formy prawnej załatwienia indywidualnych spraw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której chodzi o odmowę wydania karty benzynowej. Sprawę tę regulują następujące akty prawne: uchwała nr 208 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie ograniczenia użytkowania niektórych paliw i energii w latach 1986-1980 (M.P. Nr 48, poz. 311). Uchwała ta, wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 21, poz. 90), stanowi w § 19 ust. 1, iż sprzedaż benzyn silnikowych osobom fizycznym oraz osobom prawnym i innym jednostkom organizacyjnym niebędącymi jednostkami gospodarki uspołecznionej do pojazdów lub urządzeń technicznych z silnikami benzynowymi, odbywa się w publicznych stacjach benzynowych na podstawie:1. kart benzynowych nabywanych w jednostkach organizacyjnych podległych PZU, właściwych terenowo dla miejsca rejestracji pojazdu,2.upoważnień do dodatkowego zakupu benzyn nabywanych w Ministerstwie Gospodarki Materiałowej i Paliwowej.W § 20 ust. 2 tej uchwały przyjęto natomiast, że szczegółowy tryb wydawania i rodzaje kart benzynowych, o których mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 określi Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego w porozumieniu z Ministrem Finansów, Komunikacji oraz Gospodarki Materiałowej i Paliwowej. Już w tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że uregulowano jedynie tryb wydawania kart benzynowych, natomiast brak szczegółowego unormowania odnośnie do nabywania uprawnień do dodatkowego zakupu benzyny. Rozróżnienie to jest istotne dlatego, że nie są uznawane na decyzje indywidualne akty w sprawie reglamentacji gospodarczej np. przyznanie asygnaty uprawniającej do zakupu samochodu, przydział maszyn rolniczych itp. Do tej kategorii należy zaliczyć także upoważnienie do dodatkowego zakupu benzyny, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 2 omówionej uchwały. Odmiennie natomiast potraktowano przyznanie karty benzynowej. Do jej uzyskania uprawniony jest każdy właściciel pojazdu samochodowego lub ciągnika rolniczego, o ile wykaże się niezbędnymi dokumentami, tj. dowodem rejestracyjnym z zapisem dopuszczającym pojazd do ruchu, dowodem opłacenia składki ubezpieczenia komunikacyjnego i podatku drogowego oraz dowodem osobistym. Szczegółowy tryb wydawania kart benzynowych określono w zarządzeniu Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 5 marca 1987 r. (M.P. Nr 8, poz. 72). W § 7 tego zarządzenia unormowano kwestię wydania duplikatu karty benzynowej, która uległa utracie lub zniszczeniu na skutek zdarzeń losowych, które to fakty muszą być potwierdzone przez organ Milicji Obywatelskiej lub inny organ. W przepisie tym stwierdzono jedynie, że (...) "wniosek o wydanie duplikatu karty benzynowej rozpatruje dyrektor oddziału wojewódzkiego Państwowego Zakładu Ubezpieczeń lub upoważniony przez niego dyrektor inspektoratu". Brak zatem określenia, w jakiej formie prawnej winien załatwić ten wniosek dyrektor oddziału lub inspektoratu PZU.Podejmując tę kwestię wstępnie, należy zauważyć, że na przeszkodzie przyjęciu stanowiska, iż odmowa wydania duplikatu karty benzynowej winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej nie stoi fakt załatwiania tych spraw przez dyrektora oddziału Wojewódzkiego PZU lub upoważnionego dyrektora inspektoratu PZU. Zgodnie bowiem z art. 1 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - kodeks ten stosuje się również w postępowaniu przed organami przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, gdy są one z mocy prawa powołane do załatwiania spraw określonych w § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., czyli spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. W świetle § 19 ust. 1 uchwały nr 208 Rady Ministrów i zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 5 marca 1987 r. nie może być wątpliwości, iż wydawanie kart benzynowych (w tym także wydawanie duplikatu kart benzynowych) powierzono - zgodnie z art. 1 § 2 k.p.a. - kierownikom jednostek organizacyjnych Państwowego Zakładu Ubezpieczeń. Za tym, iż załatwienie tych spraw przez jednostki organizacyjne PZU winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej przemawiają następujące argumenty:Po pierwsze, w dotychczasowych regulacjach dotyczących ograniczenia użytkowania paliw i energii, karta benzynowa stanowi niezbędny dokument na podstawie którego właściciel pojazdu mechanicznego może dokonać zakupu benzyny, jest to przy tym jedyna legalna możliwość zakupu (pomijając upoważnienie do dodatkowego zakupu paliwa);Po wtóre, wydanie lub odmowa wydania karty benzynowej następuje na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego.Po trzecie, przyznanie lub odmowa wydania karty benzynowej jest działaniem o charakterze władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określanej osoby.Po czwarte, o ile nawet uznać, że samo wydanie karty benzynowej jest aktem indywidualnym w zakresie reglamentacji gospodarczej względnie czynnością materialno-techniczną, o tyle nie może być wątpliwości, że odmowa wydania karty benzynowej względnie odmowa wydania duplikatu karty benzynowej winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Wynika to z niekwestionowanej tezy, iż odmowa przyznania obywatelowi uprawnień określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, winna zawsze nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Chodzi bowiem o to, aby odmowa taka została podjęta przy zachowaniu określonej procedury i gwarancji procesowych zainteresowanego. Trafność przyjętego w sentencji uchwały poglądu potwierdza także art. 196 § 2 pkt 8 k.p.a., przewidując możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawach gospodarki paliwowo-energetycznej.Z powyższych zasad udzielono odpowiedzi, jak w sentencji.