III AZP 12/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN K. Kołakowski (sprawozdawca). Sędziowie SN: G. Bieniek, M. Sychowicz.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w T. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 12 sierpnia 1986 r. w przedmiocie opłaty rocznej za zarząd gruntami państwowymi po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 lipca 1987 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy grunt państwowy znajdujący się w zarządzie jednostki zawodowej straży pożarnej jest gruntem niezbędnym na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99)?"podjął następującą uchwałę:Grunt państwowy znajdujący się w zarządzie jednostki zawodowej straży pożarnej nie jest gruntem niezbędnym na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Uzasadnienie faktyczneW toku rozpoznawania skargi Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w T. na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w T. w sprawie ustalenia opłaty rocznej za grunt państwowy oddany w zarząd, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku powziął wątpliwość zawartą w przedstawionym zagadnieniu prawnym. Zdaniem tego sądu, w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) nie określono, jakie państwowe jednostki organizacyjne uprawnione są do uzyskania nieodpłatnego zarządu gruntami państwowymi niezbędnymi dla obronności i bezpieczeństwa Państwa, ani też jakie grunty państwowe są niezbędne dla tych celów. Wprawdzie b. Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w piśmie z dnia 21 października 1986 r. i skierowanym do dyrektorów Wydziałów Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędów Wojewódzkich, wyjaśnił, że nie decyduje osoba zarządcy, ale jedynie cel, któremu grunt ma służyć, a w dokonanym wyliczeniu gruntów uznawanych za przeznaczone na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa nie wymienił zawodowych straży pożarnych, jako państwowych jednostek organizacyjnych uprawnionych do nieodpłatnego uzyskania zarządu gruntami państwowymi przeznaczonymi na cele związane z ochroną przeciwpożarową, to jednak odmienne stanowisko wyrażone zostało w piśmie dyrektora Departamentu Inwestycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lipca 1987 r., skierowanym do wicewojewody T. w związku ze sporem w sprawie niniejszej. Wskazując na funkcje jednostek straży pożarnych związane z działalnością operacyjną, prewencyjną i szkoleniową, będące jednym z elementów mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa Państwa, w piśmie tym uznano, że grunty służące jednostkom straży pożarnych należy zaliczyć do grupy niezbędnych na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa.Za prawidłowością tego ostatniego stanowiska przemawia, jak się zdaje - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - treść aktów prawnych niższego rzędu, określających zakres działania Komendanta Głównego Straży Pożarnych oraz zasady współdziałania w akcjach ratowniczych wojskowych straży pożarnych i pododdziałów jednostek wojskowych z terenowymi strażami pożarnymi. Rozstrzygnięcia jednak wymaga, czy późniejszy akt wyższego rzędu, jakim jest przytoczona ustawa, w którym wprowadzono powszechny obowiązek odpłatności za korzystanie z gruntów państwowych, nie stanowi podstawy do wyprowadzenia odmiennego wniosku.Uzasadnienie prawnePodejmując uchwałę Sąd Najwyższy miał na uwadze, co następuje:Za trafny należy uznać pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż ustawowym założeniem było wprowadzenie powszechnego obowiązku odpłatności za korzystanie z gruntów państwowych, w tym także ze strony państwowych jednostek organizacyjnych. Służy to niewątpliwie m.in. realnemu określeniu kosztów związanych z działalnością tych jednostek. Treść art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, ograniczająca możliwość nieodpłatnego oddawania w zarząd tylko do gruntów niezbędnych dla obronności i bezpieczeństwa Państwa, wykładana zatem musi być ściśle, a nie rozszerzająco, jak każdy przepis wprowadzający wyjątek od zasady powszechnie obowiązującej.W rozważaniach przedstawionych w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że cel, na jaki ma być wykorzystana określona nieruchomość, wynika - przede wszystkim - zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym z określenia przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na ścisły związek tych pojęć wskazano m.in. w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywanie tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240). We wniosku o oddanie nieruchomości w zarząd należy wskazać m.in. cel, na jaki nieruchomość ma być wykorzystana, oraz dołączyć dokumenty stwierdzające zgodność realizacji inwestycji bądź zamierzonego sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 2). Odpowiednio w decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd powinno być zawarte określenie przeznaczenia nieruchomości w tym planie, cel, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd, oraz sposób korzystania z nieruchomości, a także określenie wysokości opłaty za grunt (§ 8 pkt 3 i 4). Obowiązek taki podkreślony został wyraźnie także w treści § 11 ust. 1 tego rozporządzenia.Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że w decyzjach z 1979 r. określono, iż przekazanie terenu państwowego nie zabudowanego następuje na rzecz Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnych w T. pod budowę strażnicy i teren ten powinien być użytkowany zgodnie z tym przeznaczeniem, na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego łącznie z projektami obiektów budowlanych. Skarżący także w toku niniejszego sporu nie twierdził, iż pozostający w jego zarządzie grunt przeznaczony jest - w tym rozumieniu - na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, wskazywał bowiem jedynie, że również takie cele, zgodnie z zakresem działania jednostek obrony przeciwpożarowej, spełniane będą przez strażnicę zlokalizowaną na tym gruncie.Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy to ostatnie twierdzenie nie może być uznane za decydujące. Określenie "niezbędne", użyte w tym przepisie, wskazuje na konieczność przywiązywania decydującego znaczenia do celów i podstawowych zadań w działalności danej państwowej jednostki organizacyjnej. W takim też kierunku zmierzały wyjaśnienia interpretacyjne udzielone przez b. Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej. Trafnie tym samym podkreślił organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że rozszerzająca wykładnia wyjątku od zasady odpłatności uczynionego w art. 4 ust. 2 ustawy, a więc uwzględniająca także funkcje wtórne (lub nawet jedynie ewentualne) zróżnicowanych państwowych jednostek organizacyjnych, doprowadziłaby do odwrócenia ustawowej zasady (por. art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - jedn. tekst: Dz. U. z 1979 r. Nr 18, poz. 111). Ścisłe nawet wwiązanie licznych takich jednostek w realizację dodatkowych zadań z zakresu obrony i bezpieczeństwa Państwa - choćby nawet oczywiste - jak w odniesieniu do jednostek ochrony przeciwpożarowej, komunikacji, transportu, służby zdrowia, łączności itp., nie może zatem być wyłącznie decydujące. Charakteru takiego nie ma także resortowa przynależność poszczególnych państwowych jednostek organizacyjnych.Taki kierunek wykładni potwierdza również treść § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241), w którym wskazano, iż przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się jedynie do gruntów, budynków i urządzeń oddanych w zarząd na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, chyba że zostały nabyte w drodze wywłaszczenia.Te względy przemawiały za podjęciem tej treści uchwały.