III AZP 4/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: S. Dmowski, A. Gola, W. Łysakowski, T. Miłkowski, M. Sychowicz, T. Żyznowski (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, K. Lewandowskiego, rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 lutego 1988 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"1. Czy § 7 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205), ustalający pierwszeństwo w nabyciu państwowych nieruchomości rolnych, oparty jest zarówno w punkcie 1, jak i 2 na konstrukcji prawa pierwokupu (art. 596 i 695 § 3 k.c.) to znaczy, czy wymaganie przysługiwania dzierżawcom prawa pierwokupu dające pierwszeństwo w nabywaniu nieruchomości (§ 7 ust. 2 pkt 1) odnosi się także do dzierżawców racjonalnie prowadzących gospodarstwo osobiście lub przy pomocy członków rodziny (§ 7 ust. 2 pkt 2)?2. Czy prawo pierwokupu przysługujące dzierżawcy może być skutecznie realizowane względem nieruchomości państwowej w sytuacji, gdy wydzierżawiającym grunt wchodzący w skład Państwowego Funduszu Ziemi nie jest Skarb Państwa, lecz osoba fizyczna - użytkownik gruntu, a wydzierżawienie gruntu nastąpiło bez zgody i wiedzy właściciela tego gruntu?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:1. Pierwszeństwo w nabyciu państwowych nieruchomości rolnych przewidziane w § 7 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205 ze zm.) nie jest oparte na konstrukcji ustawowego prawa pierwokupu unormowanego w art. 695 § 2 k.c. 2. Zawarcie umowy dzierżawy, której przedmiotem jest nieruchomość państwowa wchodząca w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a wydzierżawiającym osoba fizyczna będąca użytkownikiem tej nieruchomości, nie pozbawia dzierżawcy - przy spełnianiu przez niego pozostałych przesłanek z art. 695 § 2 k.c. - prawa pierwokupu, chociażby umowa dzierżawy była zawarta bez wiedzy i zgody właściciela tej nieruchomości. Uzasadnienie faktyczneI. Dopuszczając możliwość zbywania nieruchomości państwowych przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) stanowiły kontynuację tendencji zmierzającej do zapewnienia wpływu ze strony państwa na wybór nabywcy takiej nieruchomości. Istota tych norm ustawowych, a także przepisów wykonawczy ulegała licznym zmianom. Dotyczyły one również zakresu uprawnień i obowiązków właściwych organów administracji państwowej i innych podmiotów zaangażowanych w nabywanie gruntów Państwowego Funduszu Ziemi przez rolników indywidualnych. Uregulowanie niektórych kwestii szczegółowych związanych ze zbywaniem wymienionych gruntów zawiera - z powołaniem się na upoważnienie z art. 5 i 8 przytoczonej ustawy - zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205; zm.: M.P. z 1985 r. Nr 9, poz. 80). Stanowiąc w § 7 ust. 1, że nabywcą nieruchomości może być osoba, która odpowiada warunkom określonym w przepisach kodeksu cywilnego, zarządzenie nawiązuje do przepisów określających przesłanki nabycia własności nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną (art. 160 § 1 k.c.). Chodzi o wymaganie posiadania kwalifikacji zawodowych, stanowiących generalną zasadę w obowiązującym stanie prawnym. Odnosi się on do wszelkich źródeł nabycia nieruchomości rolnych i wszystkich nabywców zarówno korzystających z pierwszeństwa nabycia, jak i rekrutujących się spoza tego grona. Dopiero wykazanie przez potencjalnego nabywcę posiadania odpowiednich kwalifikacji, warunkujących nabycie własności nieruchomości rolnej, czyni aktualnym dalsze rozważania o pierwszeństwie nabycia przed innymi osobami w rozumieniu § 7 ust. 2 tego zarządzenia.II. Stosownie do § 7 ust. 2 omawianego zarządzenia pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przysługuje w następującej kolejności:1) dzierżawcom, którym przysługuje prawo pierwokupu, określone przepisami kodeksu cywilnego,2) dzierżawcom racjonalnie prowadzącym gospodarstwo osobiście lub przy pomocy członków rodziny,3) współwłaścicielom, jeżeli w wyniku nabycia udziału następuje zniesienie współwłasności,4) nabywcom, którzy wywiązują się z zawartych umów kontraktacji produktów rolnych,5) młodym rolnikom,6) członkom rolniczych spółdzielni produkcyjnych.Objęte wnioskiem Ministra Sprawiedliwości zagadnienie prawne dotyczy pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przysługującego dzierżawcom wymienionym w pkt 1 i 2 przytoczonego § 7 ust. 2 zarządzenia. Poza tym, że w obu tych przepisach chodzi o dzierżawców gruntów państwowych, którzy przysługujące im pierwszeństwo mogą realizować tylko w wypadku sprzedaży tej nieruchomości - w pozostałym zakresie ich uprawnienia wykazują daleko idące zróżnicowanie. Oparte są na odmiennych konstrukcjach prawnych i w konsekwencji takiego unormowania wywołują odmienne skutki prawne w razie pominięcia przysługującego każdemu z nich uprawnienia. W pierwszym wypadku chodzi o ustawowe prawo pierwokupu przysługujące uprawnionemu dzierżawcy. Zarządzenie w § 7 ust. 2 pkt 1 odsyła do przepisów kodeksu cywilnego, zawierających unormowanie o przysługującym dzierżawcom prawie pierwokupu (art. 695 § 2 i art. 599 k.c.), Nie ustanawia dla tych kandydatów innych przesłanek pierwszeństwa kupna państwowych nieruchomości rolnych.III. Stosowanie do art. 695 § 2 k.c., jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnej była zawarta na okres dłuższy niż trzy lata lub trwała faktyczne przez okres co najmniej dziesięciu lat, dzierżawcy przysługuje z mocy ustawy prawo pierwokupu w razie sprzedaży tej nieruchomości. Przepis ten określa przedmiot ustawowego prawa pierwokupu oraz przesłanki umożliwiające skorzystanie z najdalej idącego przywileju pierwszeństwa nabycia określonej tamże nieruchomości. W sytuacji gdy przesłanką pierwokupu jest zawarcie umowy na okres dłuższy niż 3 lata, prawo pierwokupu przysługuje od chwili zawarcia takiej umowy dzierżawy. Dzierżawcy przysługuje prawo pierwokupu także wówczas, gdy dzierżawa trwa faktycznie przez okres dziesięciu lat, bez względu na to, na jaki okres umowy dzierżawy była zawierana. W tym wypadku decyduje faktyczny okres władania nieruchomością rolną w charakterze dzierżawcy.Podmiotem zobowiązanym jest właściciel tej nieruchomości, na którym ciąży obowiązek zawiadomienia uprawnionego o zawartej z osobą trzecią umowie sprzedaży i zamieszczenia w tej umowie warunku, że skuteczność sprzedaży zależna jest od nieskorzystania z pierwszeństwa kupna przez osobę uprawnioną. Złożenie odpowiedniego oświadczenia przez uprawnionego z tytułu pierwszeństwa kupna wywołuje skutek rzeczowy. Przez wykonanie prawa pierwokupu dochodzi do skutku między zobowiązanym a uprawnionym taka umowa, jaka doszłaby między zobowiązanym a kupującym, gdyby nie obowiązek wynikający z przywileju pierwszeństwa kupna. Uprawniony nabywa własność rzeczy. Ustawowy przywilej ustanowiony na rzecz dzierżawców wymienionych w art. 695 § 2 k.c. ma służyć interesowi społeczno-gospodarczemu, wynikającemu z przeznaczenia nieruchomości rolnej. Właściwa uprawa gruntu możliwa jest tylko w długich okresach czasu. Towarowej produkcji rolnej sprzyja ciągłość, a nie częste zmiany użytkowników nieruchomości rolnej. Szczególny przywilej w postaci prawa pierwokupu obejmuje długoletnich dzierżawców gruntów (art. 695 § 2 k.c.). Został on obwarowany sankcją nieważności. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 599 § 2 k.c. sprzedaż dokonana bezwarunkowo jest nieważna w wypadku naruszenia prawa pierwokupu dzierżawcy. Skoro prawo pierwokupu wynika z ustawy, nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ustawowe prawo pierwokupu zastrzeżone na rzecz dzierżawcy niweczy jeden z atrybutów prawa własności, jakim jest swoboda dyspozycji rzeczą na rzecz określonego przez właściciela podmiotu i na warunkach przez niego wskazanych.Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 18 września 1982 r. dostarcza także w zakresie materii nim regulowanej - argumentacji na rzecz eliminacji możliwości wyboru innego kandydata od spełniającego warunki z art. 695 § 2 k.c. W myśl bowiem § 12 ust. 1 pkt 3 (w brzmieniu ustalonym zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 kwietnia 1985 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych - M.P. Nr 9, poz. 89) opinia kółka rolniczego lub zebrania wiejskiego nie jest w ogóle wymagana, jeśli nabywcą jest dzierżawca, któremu przysługuje prawo pierwokupu. Redakcja obowiązującego zarządzenia w zakresie dotyczącym pierwszeństwa nabycia nieruchomości (§ 7 ust. 2), wyodrębniająca na pierwszym miejscu dzierżawców, którym przysługuje prawo pierwokupu określone w przepisach k.c., w większym stopniu - niż poprzednio obowiązujące zarządzenie - daje wyraz rozróżnieniu pierwszeństwa nabycia nie będącego prawem podmiotowym w stosunku do ustawowego prawa pierwokupu przysługującego dzierżawcom stosownie do art. 695 § 2 k.c.Przepis 12 ust. 2 poprzednio obowiązującego zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 19, poz. 114) stanowił m.in., że pierwszeństwo nabycia nieruchomości rolnej przysługuje dzierżawcom w następującej kolejności: 1) prowadzącym racjonalną gospodarkę, jeżeli dzierżawione nieruchomości wraz z posiadanymi stanowić mogą zorganizowaną całość gospodarczą, chyba że nie prowadzą gospodarstwa osobiście lub przy pomocy członków rodziny, 2) którym przysługuje prawo pierwokupu. Obecna redakcja zarządzenia harmonizuje z unormowaniem zawartym w art. 695 § 2 k.c. Ustawowe prawo pierwokupu przysługuje wyłącznie dzierżawcom państwowym nieruchomości rolnych, którzy spełniają przesłanki określone w art. 695 § 2 k.c. (§ 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych). Prawa tego nie uzyskali natomiast dzierżawcy nieruchomości rolnych, którzy racjonalnie prowadzą gospodarstwo osobiście lub przy pomocy członków rodziny (art. 695 § 2 k.c.).Przepisy normujące ustawowe prawo pierwokupu będące przepisami szczególnymi podlegają ścisłej interpretacji. Ze względu na swój charakter bezwzględnie obowiązujący nie mogą być modyfikowane przez strony. Nie istnieją zatem podstawy do zmiany lub rozszerzenia kręgu osób fizycznych uprawnionych z tytułu prawa pierwokupu na innych dzierżawców - poza wymienionymi w art. 695 § 2 k.c. Powyższe uzasadnia udzielenie odpowiedzi stwierdzającej, że prawo pierwszeństwa w rozumieniu § 7 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 18 września 1982 r., przysługujące dzierżawcy racjonalnie prowadzącemu gospodarstwo osobiście lub przy pomocy członków rodziny, nie jest oparte na konstrukcji prawa podmiotowego, jakim jest prawo pierwokupu. Może on ewentualnie korzystać z przywileju pierwszeństwa przyznanego przez omawiane zarządzenie Ministra Rolnictwa.IV. Przewidziane w art. 695 § 2 k.c. prawo pierwokupu nieruchomości rolnej przysługuje z mocy ustawy dzierżawcy również względem nieruchomości państwowej. Nie budzi także wątpliwości pogląd, że przysługujące wymienionemu dzierżawcy prawo pierwokupu może być skutecznie realizowane tylko wówczas, gdy przedmiotem sprzedaży jest dzierżawiona nieruchomość. Traktując art. 695 § 2 k.c. jako zawierający wyjątek od ogólnych zasad obowiązujących w obrocie, nie może być on - jak to już podkreślono - interpretowany rozszerzająco. Skoro prawo to przysługuje wyłącznie dzierżawcom, to zasadne jest twierdzenie, że nie może być to prawo zastosowane na rzecz osób, które otrzymały przedmiot dzierżawy do bezpłatnego używania lub w poddzierżawę, nawet w wypadku, gdy nastąpiło to za zgodą wydzierżawiającego, a także w wypadku tzw. bezczynszowego użytkowania gruntu rolnego. Z przywileju pierwszeństwa nabycia państwowej nieruchomości rolnej nie może korzystać bezumowny użytkownik tej nieruchomości. Dzierżawa jest dominującą formą gospodarowania gruntami PFZ. Praktyka sądowa dowodzi, że o istocie i charakterze konkretnej umowy nie decyduje jej nazwa przez strony określona, lecz zamiar stron i cel umowy wynikające z treści tej umowy (art. 695 § 2 k.c.).V. Rozważając możliwość realizacji prawa pierwokupu przez dzierżawcę względem nieruchomości rolnej, posiadanie której uzyskał on nie od właściciela, lecz użytkownika gruntu, należy w ślad za założeniem leżącym u podstaw tak sformułowanego wniosku - przyjąć powstanie użytkowania, bez dociekania okoliczności i sposobu powstania tego prawa. Istotne jest, że określona osoba fizyczna uzyskała skuteczne erga omnes prawo do użytkowania cudzej rzeczy i pobierania jej pożytków. Ukształtowanie prawne użytkowania jako prawa rzeczowego o charakterze bezwzględnym zapewniającym środki obrony wobec każdego, kto by to prawo naruszył, jest cechą wyróżniającą użytkowanie od dzierżawcy, jako prawa obligacyjnego. Jednakże gospodarcza treść powyższych praw - jak to wynika z zestawienia ich definicji art. 252 i 693 k.c. - nie wykazuje tak istotnej różnicy.Zapatrywanie, że użytkownik ma prawo nie tylko sam osobiście używać rzeczy i pobierać jej pożytki, ale może to uczynić także przez osoby trzecie, oddając rzeczy w najem lub dzierżawę, jest utrwalone w orzecznictwie i literaturze przedmiotu. Kodeks cywilny nie wymaga, aby wydzierżawiający był właścicielem przedmiotu dzierżawy. Dzierżawca nie ma obowiązku żądać dowodu prawa własności wydzierżawiającego. Istotne jest, aby wydzierżawiający zobowiązał się do oddania gruntu do wyłącznego korzystania dzierżawcy. Skutecznie nawiązanego taką umową stosunku prawnego nie może naruszyć osoba trzecia. Dla dzierżawcy nie ma znaczenia okoliczność, czy jego kontrahent naruszył - i w jakim ewentualnie stopniu - uprawnienia poprzedniego swego kontrahenta. Dzierżawca z racji posiadania rzeczy może żądać od osoby naruszającej jego posiadanie nie tylko przywrócenia stanu poprzedniego, ale także zwrotu pożytków, których został on pozbawiony. Także społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa dzierżawy przemawia za prawną stabilizacją dzierżawców PFZ, spełniających warunki przewidziane w art. 695 § 2 k.c.Z tych względów uzasadnione jest zapatrywanie wyrażone w pkt 2 uchwały stwierdzające, że dzierżawca nieruchomości wchodzącej w skład PFZ korzysta z prawa pierwokupu, jeśli spełnia przesłanki w ustawie określone, chociażby umowę dzierżawy zawarł z osobą fizyczną, będącą użytkownikiem tej nieruchomości bez wiedzy i zgody właściciela gruntu.