III SW 13/16

Sygn. akt III SW 13/16 POSTANOWIENIE Dnia 15 listopada 2016 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Bogusław Cudowski (przewodniczący) SSN Bohdan Bieniek SSN Jolanta Frańczak SSN Beata Gudowska SSN Halina Kiryło (sprawozdawca) SSN Maciej Pacuda SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec w sprawie ze skargi P.[…] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 19 września 2016 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finansowego, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 listopada 2016 r., oddala skargę. UZASADNIENIE Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 19 września 2016 r. postanowiła odrzucić sprawozdanie partii politycznej P.[...] o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2015 r. z powodu naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm.; dalej jako ustawa o partiach politycznych). W uzasadnieniu wskazano, że partia polityczna P.[...] przedłożyła Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdanie o źródłach pozyskania środków 2 finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2015 r. z zachowaniem terminu określonego w art. 38 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Do sprawozdania dołączono raport i opinię biegłego rewidenta z badania sprawozdania w zakresie wpływów na Fundusz Wyborczy. Żaden z uprawnionych podmiotów, wymienionych w art. 34a ust. 5 w związku z art. 38a ust. 1 ustawy o partiach politycznych, nie zgłosił zastrzeżeń do sprawozdania. Państwowa Komisja Wyborcza, na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdziła, że w sprawozdaniu o źródłach pozyskania środków finansowych (z wyłączeniem Funduszu Wyborczego) partia polityczna P.[...] wykazała, iż w okresie sprawozdawczym pozyskała środki w łącznej wysokości 430,00 zł, pochodzące z darowizn wpłaconych na rachunek bankowy Partii. Środki pieniężne były gromadzone na rachunku bankowym o numerze […], prowadzonym w Banku […] S.A. Środki pieniężne pochodziły od obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Wpłaty dokonane na rachunek bankowy partii mieszczą się w dopuszczalnym limicie wpłat od jednej osoby określonym w art. 25 ust. 4 ustawy o partiach politycznych, a ich forma jest zgodna z określoną w art. 25 ust. 5 tej ustawy. Z analizy dokumentów złożonych wraz ze sprawozdaniem wynika, że partia P.[...] w 2015 r. przekazała na rachunek bankowy komitetu wyborczego utworzonego przez tę partię środki w wysokości 1,90 zł, z pominięciem rachunku Funduszu Wyborczego. Gromadzenie i wydatkowanie środków przeznaczonych na finansowanie udziału partii w wyborach bez pośrednictwa Funduszu Wyborczego stanowi naruszenie art. 35 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, które to naruszenie w świetle art. 38a ust. 2 pkt 5 tej ustawy jest przesłanką do odrzucenia sprawozdania. Przepis art. 38a ust. 2 pkt 5 ustawy o partiach politycznych ma przy tym charakter kategoryczny i nie pozostawia żadnego marginesu ocen, na przykład uwzględniania proporcji kwoty środków wydatkowanych z naruszeniem art. 35 ust. 2 ustawy o partiach politycznych do ogólnej kwoty wydatków partii politycznej lub komitetu wyborczego, ani tego, czy naruszenie wskazanych przepisów nastąpiło w sposób umyślny, czy też z powodu nieznajomości przepisów ustawy o partiach politycznych. Partia posiadała w 2015 r. Fundusz Wyborczy, którego środki były gromadzone na wyodrębnionym rachunku 3 bankowym […], prowadzonym w Banku […] S. A. W sprawozdaniu wykazano, że okresie sprawozdawczym Partia uzyskała przychody na Fundusz Wyborczy w kwocie 6 279,43 zł w tym: środki pochodzące z wpłat od osób fizycznych - 6 278,43 zł; środki pochodzące z wpłat własnych (z rachunku bieżącego partii) - 1,00 zł. Partia, w części B sprawozdania dotyczącej wydatków poniesionych z jej Funduszu Wyborczego wykazała, iż w 2015 r. z tego Funduszu poniosła wydatki/koszty w kwocie łącznej 6 279,43 zł na pokrycie kosztów związanych z udziałem partii w wyborach do Sejmu i Senatu przeprowadzonych w 2015 r.; potwierdza to opinia i raport biegłego rewidenta. Stan środków Funduszu Wyborczego w dniu 22 grudnia 2015 r., to jest na dzień zamknięcia rachunku bankowego Funduszu Wyborczego partii wynosił 0,00 zł. W skardze na powyższą uchwałę partia polityczna P.[...] zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 2 ustawy o partiach politycznych przez uznanie, że skarżąca w 2015 r. przekazała na rachunek bankowy utworzonego przez nią Komitetu Wyborczego środki przeznaczone na finansowanie udziału partii w wyborach w wysokości 1,90 zł z naruszeniem zasad określonych w art. 35 ust 2 tej ustawy, podczas gdy środki te były wymagane przez bank wyłącznie do zamknięcia konta. Skarżąca wniosła o uchylenie uchwały i podjęcie decyzji o przyjęciu sprawozdania partii polityczna P.[...] za 2015 r. Odnosząc się do przelewu kwoty 1.90 zł na rachunek Komitetu Wyborczego partii wskazano, że konto Funduszu Wyborczego i Komitetu Wyborczego zostały założone przez partię (wydzielone z konta głównego na potrzeby sfinansowania kampanii wyborczej). Komitet Wyborczy po zrealizowaniu zobowiązań finansowych kampanii wyborczej w dniu 8 listopada 2015 r. uzyskał zerowy stan konta i również zerowy stan konta uzyskał Fundusz Wyborczy. Partia zlikwidowała przedmiotowe konta w dniu 22 grudnia 2015 r. W pierwszej kolejności bank dokonał likwidacji konta Funduszu Wyborczego, a następnie zamykając konto Komitetu Wyborczego system bankowy wykazał dodatkowe opłaty przy likwidacji w kwocie 1.90 zł, które partia, jako właściciel konta, miała obowiązek uregulować, by zakończyć tę czynność bankową. Dlatego też bank pobrał wymaganą kwotę z konta głównego partii. Kwota 1,90 zł nie była więc przeznaczona na zrealizowanie zobowiązań finansowych udziału partii politycznej w wyborach, a jedynie służyła likwidacji konta 4 Komitetu, którego właścicielem była partia. Po dniu wyborów dopuszczalne jest zaś przekazywanie przez osoby albo partie polityczne, które utworzyły komitet wyborczy, środków na uiszczenie opłat bankowych za prowadzenie i likwidację rachunku. Państwowa Komisja Wyborcza, odpowiadając na wezwanie Sądu Najwyższego do zajęcia stanowiska w sprawie skargi P.[...] w przedmiocie odrzucenia sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2015 r., podtrzymała swoje stanowisko zawarte w sentencji i uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 2016 r. oraz wniosła o oddalenie skargi. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Analizę trafności zaskarżonej uchwały rozpocząć wypada od podkreślenia, że przyczyną odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii politycznej P.[...] o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2015 r. było przekazanie z bieżącego rachunku bankowego partii na rachunek bankowy utworzonego przez tę partie komitetu wyborczego utworzonego środków w wysokości 1,90 zł, z pominięciem rachunku Funduszu Wyborczego. Warto zatem przytoczyć treść art. 35 ust.1 i 2 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym partia polityczna tworzy stały Fundusz Wyborczy w celu finansowania udziału partii politycznej w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego. Wydatki partii politycznej na ten cel mogą być dokonywane tylko za pośrednictwem Funduszu Wyborczego od dnia rozpoczęcia kampanii wyborczej. W tym celu środki pieniężne przekazywane są na odrębny rachunek bankowy odpowiedniego komitetu wyborczego. Z przepisem tym koresponduje art.132 § 1 Kodeksu wyborczego, 5 który stanowi, że środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą pochodzić wyłącznie z Funduszu Wyborczego tej partii. Powyższa regulacja ustawy o partiach politycznych urzeczywistnia wyrażoną w art. 11 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę jawności finansowania partii politycznych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się szczególny status partii politycznych, określony przede wszystkim przez przepisy rozdziału I Konstytucji RP. Zauważa się, że partii politycznych nie sposób de lege lata traktować jako podmiotu prawa prywatnego, zaś kwestia rozliczeń z tytułu finansowania partii politycznych z budżetu państwa i innych źródeł należy do sfery prawa publicznego. Partia polityczna funkcjonując w obszarze prawa publicznego, nie korzysta z zagwarantowanych podmiotom prawa prywatnego praw lub wolności określonych w rozdziale II Konstytucji RP. W konsekwencji partie polityczne muszą liczyć się na gruncie prawa publicznego z ograniczeniami odnośnie do gromadzenia i dysponowania swoim majątkiem. Przepis art. 11 ust. 2 Konstytucji RP nie jest instrumentem limitowania aktywności gospodarczej partii, lecz stanowi narzędzie ogólnej kontroli pozyskiwania przez nie dochodów. Zawarta w nim zasada jawności finansowania partii politycznych, z jednej strony zakazuje utajniania źródeł, zasad i trybu finansowania partii, tak przez państwo, jak i wszelkie inne podmioty, z drugiej zaś strony – sprzeciwia się podejmowaniu przez partie polityczne takich działań, które czyniłyby ich sprawozdawczość finansową nieczytelną, co z kolei stanowiłoby pole do nadużyć. Ustawodawca może wprowadzać odpowiednie regulacje w przedmiocie kontroli nad uzyskiwaniem i wydatkowaniem środków z funduszy, tak prywatnych, jak i "własnych" partii politycznych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2004 r., K 25/03, OTK – A 2004 nr 11, poz. 116; Przegląd Sejmowy 2006 nr 1, s. 119, z glosą M. Granata i s. 124, z glosą J. Sułkowskiego i z dnia 18 lipca 2012 r., K 14/12, OTK – A 2012 nr 7, poz. 82 oraz postanowienie z dnia 15 września 2011 r., Ts 256/09, OTK – B 2011 nr 5, poz. 359; Przegląd Sejmowy 2012 nr 2, s. 182 z glosą W. Brzozowskiego i s. 192, z glosą M. Bartoszewicza). Sposób realizacji konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych precyzuje ustawa o partiach politycznych, w tym jej art. 35. 6 W świetle unormowania art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych, każda partia polityczna ma zatem obowiązek utworzenia stałego Funduszu Wyborczego, stanowiącego wydzieloną część jej majątku, przeznaczonego na konkretny cel wskazany przez ustawodawcę, jakim jest finansowanie udziału tej partii w wyborach do wymienionych w przepisie organów. Utworze to w wymiarze praktycznym polega na wyodrębnieniu osobnego rachunku bankowego, celem gromadzenia na nim środków przeznaczonych na finansowanie udziału partii politycznej w wyborach, a zatem na finansowanie kampanii wyborczej. Wymóg utworzenia Funduszu Wyborczego jako masy wyodrębnionej w aspekcie rachunkowym sprzyja transparentności finansów partii politycznych. Ustawa zastrzega bowiem, że wydatki partii politycznej ponoszone w związku z wyborami mogą być realizowane jedynie z Funduszu Wyborczego. Tym samym rachunek Funduszu Wyborczego stanowi niejako historię finansową udziału w wyborach. Wydatków z Funduszu Wyborczego można dokonywać od dnia rozpoczęcia kampanii wyborczej, przez przelew środków na odrębny rachunek bankowy odpowiedniego komitetu wyborczego. Ustawa wyklucza zatem bezpośrednie finansowanie kampanii z Funduszu Wyborczego, przez regulowanie określonych należności związanych z kampanią przelewem z rachunku Funduszu. Ustawa przewiduje przy tym ograniczenia w zakresie wpłat na rachunek Funduszu Wyborczego (art. 36 i art. 36a ustawy o partiach politycznych). O utworzeniu Funduszu Wyborczego, a także o jego likwidacji partia zawiadamia Państwową Komisję Wyborczą. Partia nie może więc samodzielnie rozstrzygać o zasadności utworzenia tego Funduszu w zależności od zakresu swojej działalności czy też skali prowadzonej kampanii wyborczej. To ustawodawca przesądził bowiem o takim sposobie zorganizowania majątku każdej partii politycznej i dostosował do tego modelu jej obowiązki sprawozdawcze obejmujące coroczne informowanie Państwowej Komisji Wyborczej o źródłach pozyskiwania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w poprzednim roku kalendarzowym (art. 38 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 5 ustawy o partiach politycznych, Państwowa Komisja Wyborcza odrzuca zas sprawozdanie miedzy innymi w przypadku gromadzenia lub 7 dokonywania przez partię polityczną wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego. W rozpoznawanej sprawie, pokrycie przez partię polityczną P.[...] bezpośrednio z bieżącego rachunku bankowego tej partii wydatków na cele wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego niewątpliwie stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 35 ust. 2 ustawy o partiach politycznych. Bez znaczenie jest przy tym to, na jakim etapie procesu wyborczego nastąpiło przekazanie wspomnianych środków na rachunek bankowy komitetu wyborczego. Nie można wyłączać z zakresu unormowania powołanego przepisu czynności związanych z zakończeniem udziału partii politycznej w wyborach, w tym także zamknięcia rachunku bankowego Funduszu Wyborczego i rozliczenia kampanii. Ustawodawca nie wprowadził też żadnych limitów środków, których nieprawidłowe gromadzenie lub wydatkowanie przez partię polityczną na cele związane z udziałem partii w wyborach nie implikowałoby obowiązku odrzucenia przez Państwową komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii. Niesłusznie wreszcie skarżący upatruje przesłanek swojej ekskulpacji w rzekomo samodzielnym pobraniu przez Bank środków z bieżącego konta partii i przelaniu ich na konto komitetu wyborczego. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, by operacja ta dokonana została bez wiedzy i woli samej partii skoro to jej przedstawiciel złożył stosowne dyspozycje zamknięcia rachunków bankowych zarówno komitetu wyborczego, jak i Funduszu Wyborczego. Nie podzielając zatem zarzutów skarżącego, Sąd Najwyższy orzekł o oddaleniu przedmiotowej skargi. kc