III SZP 3/17

Sygn. akt III SZP 3/17 POSTANOWIENIE Dnia 20 grudnia 2017 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Krzysztof Staryk (przewodniczący) SSN Bogusław Cudowski SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca) Protokolant Ewa Wolna w sprawie z powództwa A. B. i S. B. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o wymierzenie kary pieniężnej, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 20 grudnia 2017 r., zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w (…) z dnia 26 czerwca 2017 r., sygn. akt VI ACa (…), "Czy nałożenie w art. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1928 ze zm.) na przedsiębiorcę obowiązku wprowadzania do obrotu paliwa ciekłego spełniającego wymogi jakościowe wynikające z przepisów prawa i penalizacja niewywiązania się z tego obowiązku jako czynu zawinionego w świetle art. 31 tej ustawy wyłącza możliwość objęcia tego obowiązku przepisem art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.), jeżeli w koncesji nie określono dodatkowych wymogów określających jakość tego paliwa?". odmawia podjęcia uchwały. UZASADNIENIE Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. stwierdził, że powodowie prowadzący działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami naruszyli art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego w ten sposób, że nie 2 przestrzegali obowiązków wynikających z koncesji na obrót paliwami ciekłymi, naruszając pkt 2.2.1 poprzez wprowadzenie do obrotu poprzez stację paliw olej napędowy o jakości niezgodnej z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych i wymierzył karę pieniężną w wysokości 0,86% przychodu z działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi osiągniętego w 2013 r., tj. w kwocie 24.000 zł. Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. zmienił zaskarżoną decyzję w pkt 2 w ten sposób, ze obniżył nałożoną na powodów karę do kwoty 5.000 zł oddalając odwołanie w pozostałym zakresie. Sąd stwierdził m.in., że nałożona na powodów kara była nadmiernie wygórowana, natomiast pozwany Prezes Urzędu trafnie uznał, że powodowie nie wywiązali się z obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego poprzez naruszenie wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu jakościowym w zakresie odporności na utlenianie. Sąd uznał także, że z treści warunku 2.2.1. koncesji, zgodnie z którym „koncesjonariuszom nie wolno czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami wynikającymi z zawartych umów i z norm określonych prawem. W szczególności są oni obowiązani posiadać ważny dokument określający parametry fizyko-chemiczne paliwa będącego przedmiotem obrotu i wydać na jego podstawie, na żądanie odbiorcy, oświadczenie, we własnym imieniu, o zgodności parametrów jakości dostarczonego paliwa z parametrami wynikającymi z norm określonych prawem lub z zawartej z tym odbiorcą umowy” wynika, że w prowadzonej działalności przedsiębiorca powinien spełniać wymagania w zakresie parametrów jakości sprzedawanych paliw ciekłych. Na powodach jako profesjonalistach ciążył obowiązek stworzenia takiej organizacji działalności gospodarczej, która wykluczałaby możliwości wprowadzenia do sprzedaży paliwa o jakości nieodpowiadającej normom określonym w rozporządzeniu. Konsekwencją naruszenia warunków koncesji jest sankcja przewidziana w art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, przy czym ta odpowiedzialność 3 koncesjonariusza ma charakter obiektywny. W ocenie Sądu podstawą do obniżenia nałożonej kary było to, że powodowie nie działali w warunkach powtórnego naruszenia warunków koncesji oraz nieuwzględnienie możliwości finansowych powodów. Sąd Apelacyjny w (…) przy rozpoznawaniu apelacji powodów, którzy zarzucali zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego poprzez błędny sposób zastosowania pojęć „stopień szkodliwości czynu” i „stopień zawinienia”, prowadzący do bezpodstawnego przyjęcia, że na przedsiębiorcę koncesyjnego można nałożyć karę pieniężną nawet wówczas, gdy naruszenie obowiązków wynikających z prawa energetycznego nie stanowi rezultatu jego działania, lecz jest skutkiem okoliczności zewnętrznych, niezależnych i pozostających poza jego kontrolą, 2) art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego poprzez bierną akceptację niezastosowania tego przepisu przez Prezesa Urzędu, pomimo że stopień szkodliwości czynu był znikomy, a strona powodowa obowiązek zrealizowała, tj. spełnione zostały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, powziął poważne wątpliwości, którym dał wyraz w przedstawionym Sądowi Najwyższemu zagadnieniu prawnym, przytoczonym w sentencji postanowienia. W ocenie Sądu Apelacyjnego, problem w niniejszej sprawie sprowadza się do zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. Sąd Apelacyjny stwierdził, że mamy do czynienia z wyraźną sprzecznością w orzecznictwie, gdyż z jednej strony, mowa jest o tym, że koncesja ma stanowić samoistne źródło obowiązku, co doprowadziło do poglądu, że odwołanie się w koncesji do przestrzegania parametrów określonych w przepisach prawa nie stanowi takiego źródła, z drugiej zaś strony, Sąd Najwyższy uznał dopuszczalność penalizacji w omawianej sytuacji na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, chociaż naruszenia dotyczyły jedynie wymogów przewidzianych przepisami prawa. Sąd wskazał, że odpowiedzialność z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z przepisów Prawa energetycznego, sankcjonowana karą pieniężną nakładaną przez Prezesa URE na podstawie art. 56 ust. 1 tego prawa ma charakter 4 odpowiedzialności obiektywnej. Nie jest zatem konieczne wykazanie winy umyślnej lub nieumyślnej karanego podmiotu. Tymczasem odpowiedzialność wynikająca z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1928 ze zm.) nie ma charakteru odpowiedzialności obiektywnej. Powstaje więc wątpliwość interpretacyjna, czy nałożenie w art. 3 tej ustawy na przedsiębiorcę obowiązku wprowadzania do obrotu paliwa ciekłego spełniającego wymogi jakościowe z przepisów prawa, w tym w szczególności rozporządzenia jakościowego, i penalizacja niewywiązania się z tego obowiązku na podstawie art. 31 tej ustawy wyłącza możliwość objęcia tego obowiązku przepisem art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, jeżeli w koncesji nie określono dodatkowych wymogów określających jakość paliwa. W ocenie Sądu Apelacyjnego, powstaje także pytanie, czy odwołanie się do norm jakościowych określonych przepisami prawa stanowi faktycznie o niemożności penalizacji czynu przedsiębiorcy na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego. Ścisła wykładnia tego przepisu mogłaby sugerować takie rozwiązanie, przyjęte zresztą w niektórych orzeczeniach. Sąd Apelacyjny w niniejszym składzie zwraca jednak uwagę, że inna jest istota penalizacji karnej i administracyjnej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego odwołanie się w koncesji do norm jakościowych określonych w rozporządzeniu jakościowym może kreować po stronie przedsiębiorcy autonomicznie obowiązek określonego zachowania się, tj. zakazu wprowadzenia do obrotu paliwa o stosownych parametrach jakościowych, gdyż takie zachowanie się nie musi być zawinione. Gdyby w koncesji nie zawarto takiego zastrzeżenia, przedsiębiorca musiałby jedynie zachować się w sposób niezawiniony, aby nie ponosić odpowiedzialności ani administracyjnej, ani karnej. Innym obowiązkiem wydaje się być zastrzeżenie, w którym przedsiębiorca musi zachować się w sposób nawet niezawiniony, aby wprowadzić do obrotu paliwo o określonej jakości, nawet jeżeli ta jakość wynika z rozporządzenia jakościowego. Jest to dalej idący obowiązek niż ten wynikający jedynie z przepisów ustawy o systemie monitorowania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zgodnie z ustabilizowanym i jednolitym orzecznictwem Sądu Najwyższego, 5 przedstawiając zagadnienie prawne, sąd drugiej instancji jest obowiązany wskazać, dlaczego rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest niezbędne do rozpoznania środka odwoławczego. Konieczne jest wskazanie istnienia związku przyczynowego między przedstawionym zagadnieniem prawnym a podjęciem decyzji co do istoty sprawy. Przytoczone argumenty podlegają rozważeniu przez Sąd Najwyższy, który w pierwszej kolejności bada, czy spełnione zostały warunki do podjęcia uchwały (postanowienie Sąd Najwyższego z 28 sierpnia 2008 r., III CZP 67/08, Biul. SN 2008 nr 8; tak też Sąd Najwyższy w postanowieniu z 25 czerwca 2008 r., III CZP 49/08, Biul. SN 2008 nr 6). Tylko takie zagadnienie prawne może być na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawione Sąd Najwyższego do rozstrzygnięcia, które dotyczy wykładni przepisów prawa mających bezspornie zastosowanie w ustalonym w wystarczającym zakresie stanie faktycznym sprawy (postanowienie Sąd Najwyższego z 10 lipca 2008 r., III CZP 64/08, Biul. SN 2008 nr 7). Niewykazanie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem przedstawionego zagadnienia prawnego a podjęciem decyzji co do istoty sprawy stanowi podstawę do odmowy udzielenia odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne (postanowienie Sąd Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 38/09, LEX nr 518116). Tymczasem w uzasadnieniu postanowienia Sądu Apelacyjnego brak jest wywodu, dlaczego rozstrzygnięcie przez Sąd Najwyższy przedstawionego zagadnienia prawnego jest niezbędne do rozpoznania apelacji i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego a podjęciem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ponadto, przepisy art. 3 i 31 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, o których mowa w treści pytania prawnego, nie miały zastosowania w stanie faktycznym sprawy rozpoznawanej przez Sąd Apelacyjny. Należy także wskazać, że w apelacji zarzucano jedynie naruszenie art. 56 ust. 6 i art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego. Ponadto, przyznając sądowi drugiej instancji uprawnienie do przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., ustawodawca uzależnił skuteczność skorzystania z niego od wystąpienia w sprawie poważnych wątpliwości prawnych oraz niezbędności oczekiwanej odpowiedzi dla 6 rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśniono przekonywująco w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z 20 maja 2014 r., I PZP 1/14, przymiotnik kwalifikujący „poważne” oznacza, że muszą istnieć zasadnicze trudności w ich wyjaśnieniu przy wykorzystaniu podstawowych metod wykładni - zwłaszcza w sytuacji, gdy możliwa jest różna interpretacja budzących wątpliwości przepisów, przy czym za każdą z możliwych interpretacji przemawiają doniosłe, w ocenie sądu odwoławczego, argumenty prawne, oraz gdy ponadto brak jest wypowiedzi Sądu Najwyższego, odnoszących się do dostrzeżonego zagadnienia prawnego lub jednolitego i przekonującego sąd odwoławczy stanowiska doktryny (zob. również postanowienia Sądu Najwyższego z 12 maja 2011 r., III CZP 9/11, z 16 maja 2012 r., III CZP 19/12, oraz z 14 marca 2014 r., III CZP 132/13). Sąd Apelacyjny wskazuje na sprzeczność w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdyż z jednej strony koncesja ma stanowić samoistne źródło obowiązku, z drugiej zaś Sąd Najwyższy uznał dopuszczalność penalizacji na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, chociaż naruszenia dotyczyły wymagań przewidzianych przepisami prawa. Sąd Najwyższy nie dostrzega takich sprzeczności. Przeciwnie, za ugruntowany należy uznać pogląd, że obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego może być obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, który konkretyzuje wobec indywidualnego koncesjonariusza wykonywanie przez niego działalności koncesjonowanej w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań. Pojęcie „obowiązku wynikającego z koncesji” zostało wyjaśnione przede wszystkim w wyrokach Sądu Najwyższego z 6 października 2011 r., III SK 18/11 oraz z 19 listopada 2014 r., III SK 82/13. Z obu tych orzeczeń wynika, że art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego stosuje się, gdy przedsiębiorstwo energetyczne nie wykonuje obowiązku, którego źródłem jest decyzja koncesyjna, a nie przepis prawa. Stosując się do powyższej linii orzeczniczej, w sprawie III SK 28/14 Sąd Najwyższy uznał, że warunek koncesji, zgodnie z którym koncesjonariusz „jest zobowiązany do wykonywania działalności objętej koncesją na zasadach określonych w Prawie energetycznym oraz aktach wykonawczych” nie kreuje obowiązku, którego realizacja wynikałaby z koncesji. Koncesja nie jest 7 bowiem źródłem obowiązku przestrzegania prawa, w tym nakazów lub zakazów wynikających z Prawa energetycznego. Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w wyrokach z 28 stycznia 2015 r., III SK 29/14, z 18 sierpnia 2015 r., III SK 2/15 i z dnia 22 czerwca 2016 r., III SK 33/15). Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji. r.g.