K 1/24

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 marca 2024 r. Pozycja 28 POSTANOWIENIE z dnia 6 marca 2024 r. Sygn. akt K 1/24 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański – przewodniczący Bogdan Święczkowski Michał Warciński Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r., wniosku Prokuratora Ge-neralnego o zbadanie zgodności: 1) art. 30 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623) w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowej kontroli zgodności z prawem wszczęcia i wykonywania kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli wobec „innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospo-darczych (przedsiębiorców)” określonych w art. 2 ust. 3 tej ustawy, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, 2) art. 61a ust. 5 i 8 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu uchwały zespołu orzekającego w sprawie zastrzeżeń kierownika jednostki kontrolowa-nej, określonej w art. 2 ust. 3 tej ustawy, zgłoszonych do wystąpienia pokon-trolnego, w których kwestionowana była legalność wszczęcia i wykonywania kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konsty-tucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Przedmiotem wniosku z 11 grudnia 2023 r. Prokurator Generalny uczynił przepisy regulujące zagadnienie kontroli przeprowadzanej przez Najwyższą Izbę Kontroli (dalej: NIK) wobec „innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców)” OTK ZU A/2024 K 1/24 poz. 28 2 wyszczególnionych w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kon-troli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623; dalej: ustawa o NIK). Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 3 ustawy o NIK, ,,Najwyższa Izba Kontroli może również kontrolować działalność innych jed-nostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobo-wiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności: 1) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny; 2) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego; 3) organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne; 4) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwo-wego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów mię-dzynarodowych; 5) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2022 r. poz. 445); 5a) udzielają lub korzystają z pomocy publicznej podlegającej monitorowaniu w rozumieniu odrębnych przepisów; 6) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego; 7) wywiązują się z zobowiązań, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076, 2105, 2262 i 2328), z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy ce-lowych oraz świadczeń pieniężnych na rzecz państwa wynikających ze stosunków cywilno-prawnych”. W powyższym kontekście Prokurator Generalny zakwestionował art. 30 ustawy o NIK, określający podstawę prawną podjęcia kontroli przez NIK. Przepis ten ma następującą treść: „Art. 30. 1. Kontrolę przeprowadzają pracownicy Najwyższej Izby Kontroli, o których mowa w art. 66a, zwani dalej «kontrolerami». Kontrolę mogą przeprowadzać również: Prezes Naj-wyższej Izby Kontroli, wiceprezesi oraz dyrektor generalny Najwyższej Izby Kontroli. 2. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, wiceprezesi, dyrektor generalny oraz kontrolerzy, o których mowa w art. 66a pkt 1-4, przeprowadzają kontrolę na podstawie legitymacji służ-bowej, a kontrolerzy, o których mowa w art. 66a pkt 5-9, przeprowadzają kontrolę na podsta-wie legitymacji służbowej i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, z zastrzeżeniem ust. 5. 3. Upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wydają: Prezes Najwyższej Izby Kon-troli, wiceprezesi oraz dyrektorzy i wicedyrektorzy kontrolnych jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli. 4. W upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli należy w szczególności wskazać: 1) imię i nazwisko kontrolera oraz kontrolną jednostkę organizacyjną Najwyższej Izby Kon-troli; 2) podstawę prawną podjęcia kontroli; 3) numer i tytuł kontroli; 4) zakres przedmiotowy i okres objęty kontrolą; 5) nazwę i adres jednostki kontrolowanej. 5. Kontrolę spraw lub dokumentów zawierających informacje niejawne oznaczone ja-ko ściśle tajne przeprowadza się na podstawie legitymacji służbowej i odrębnego upoważnie-nia wydanego przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. 6. Prezes Najwyższej Izby Kontroli określi, w drodze zarządzenia, wzór legitymacji OTK ZU A/2024 K 1/24 poz. 28 3 służbowej. Zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Pol-skiej «Monitor Polski»”. Z kolei zakwestionowane w punkcie 2 petitum wniosku przepisy dotyczą końcowego etapu postępowania kontrolnego, jakim jest możliwość składania przez kierownika jednostki kontrolowanej quasi-środków odwoławczych, które w ustawie o NIK zwane są „zastrzeże-niami”. Przepisy te mają następujące brzmienie: „Art. 54. 1. Kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania”. „Art. 61a. 5. Zespół orzekający orzeka o uwzględnieniu zastrzeżeń w całości lub w części albo o ich oddaleniu. (…) 8. Uchwałę w sprawie zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem przekazuje się kierownikowi jednostki kontrolowanej i dyrektorowi właściwej jednostki kontrolnej”. Jako wzorce kontroli Prokurator Generalny wskazał art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jaw-nego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W myśl zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Problemem konstytucyjnym, wskazanym przez Prokuratora Generalnego we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, jest nieprzyznanie niepublicznym podmiotom, kontrolo-wanym przez NIK, dostępu do drogi sądowej w celu kontroli zgodności z prawem wszczęcia i wykonywania kontroli przez NIK. Rozwijając argumentację służącą uzasadnieniu wniosku, Prokurator Generalny wyja-śnił, że postępowanie kontrolne wobec przedsiębiorców regulowane jest na dwóch pozio-mach. Pierwszym, podstawowym aktem prawnym, regulującym postępowanie każdego organu kontrolnego wobec przedsiębiorcy, jest ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przed-siębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221; dalej: ustawa – Prawo przedsiębiorców). Ustawa ta normuje postępowanie kontrolne w sposób ogólny, właściwy dla wszystkich organów kon-trolnych i we wszystkich sprawach – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej – wytycza podstawowe zasady postępowania oraz jego przebieg. Modyfikacje postępowania kontrolne-go zawarte są zaś w odrębnych regulacjach. Tego typu regulacje stanowią drugi tor przebiegu postępowania kontrolnego. Procedura odwoławcza w postępowaniu kontrolnym wobec przedsiębiorców również przebiega dwutorowo. Po pierwsze bowiem, zgodnie z art. 59 usta-wy – Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca ma możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności kontrolnych. Do postępowania po wniesieniu sprzeciwu – w zakresie nieuregulowanym ustawą – Prawo przedsiębiorców – sto-suje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775). Po drugie, regulacje prawne ustaw szczególnych wskazują na różnorodność konsekwencji prawnych wynikających z kontroli dla przedsiębiorcy, tj. roz-strzygnięć zapadłych po zakończeniu kontroli lub w jej trakcie oraz dopuszczalne środki ochrony prawnej wobec takich rozstrzygnięć. W większości wypadków rozstrzygnięcia takie zapadają w formie decyzji administracyjnych, od których przysługują przedsiębiorcom środki odwoławcze, wraz z zapewnionym dostępem do sądu administracyjnego. Inaczej rzecz się ma, jak podniósł Prokurator Generalny, w przypadku kontroli prze-prowadzanej przez NIK, choć podmiotami kontrolowanymi mogą być ci sami przedsiębiorcy, do których zastosowanie ma ustawa – Prawo przedsiębiorców, o ile wykorzystują oni majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Podmioty niepubliczne (przedsiębiorcy) są traktowane przez przepisy ustawy o NIK w zakresie postępowania kontrolnego, pokontrolnego i odwoławczego niemal iden-tycznie jak jednostki administracji rządowej. Przedsiębiorcy nie mają zatem prawa do zaini- OTK ZU A/2024 K 1/24 poz. 28 4 cjowania sądowej kontroli legalności podjęcia przez NIK kontroli ich działalności gospodar-czej – w kontekście rodzaju kontrolowanego podmiotu i zakresu zamierzonej kontroli, okre-ślonego w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli (art. 30 ustawy o NIK). Przedsiębiorcy niepubliczni nie mają również możliwości zaskarżenia do sądu uchwały podjętej na podsta-wie art. 61a ustawy o NIK w sytuacji złożenia przez kierownika jednostki kontrolowanej za-strzeżeń do wystąpienia pokontrolnego co do legalności kontroli. Dostrzegając niekwestionowaną potrzebę istnienia w państwie procedur kontrolnych, w tym upatrując szczególnie istotną rolę NIK w tym zakresie, Prokurator Generalny wskazał, że nie można jednak bagatelizować potrzeby zapewnienia ochrony niepublicznemu podmio-towi kontrolowanemu i umożliwienia mu przeciwstawienia się nielegalnemu wszczęciu kon-troli, czy też ustaleniom kontroli. Prokurator Generalny podkreślił, że konstytucyjne prawo do sądu dotyczy wszystkich spraw regulowanych przepisami prawa, a Trybunał Konstytucyjny od początku obowiązywa-nia Konstytucji kładł szczególny nacisk na konieczność takiej wykładni jej art. 45 ust. 1, która będzie zmierzała do objęcia jego regulacją możliwie najszerszego zakresu spraw. W ocenie Prokuratora Generalnego, normy konstytucyjne nakładają na ustawodawcę zwykłego obowiązek przyznania podmiotom niepublicznym – określonym w art. 2 ust. 3 ustawy o NIK – wyraźnego prawa zainicjowania sądowej kontroli legalności podjęcia przez NIK kontroli ich działalności, w kontekście rodzaju kontrolowanego podmiotu i zakresu za-mierzonej kontroli, określonego w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli (art. 30 ustawy o NIK), jak również możliwości zaskarżenia do sądu uchwały podjętej na podstawie art. 61a ustawy o NIK w sytuacji złożenia przez kierownika jednostki kontrolowanej zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego co do legalności kontroli. Prokurator Generalny wskazał, że obec-nie żaden sąd nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie praw i wolności kontrolowanego przez NIK podmiotu niepublicznego. 2. Prokurator Generalny, w piśmie z 5 lutego 2024 r. wycofał wniosek inicjujący po-stępowanie w niniejszej sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), do rozpoczęcia rozprawy wnioskodawca może wycofać wniosek. 2. Prokurator Generalny, w piśmie z 5 lutego 2024 r. wycofał wniosek inicjujący po-stępowanie w niniejszej sprawie. 3. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, Trybunał na posiedzeniu niejawnym wyda-je postanowienie o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej. 4. Wobec zaktualizowania się przesłanki określonej w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, okoliczności wskazane w punktach poprzedzających zobowiązują Trybunał Konstytucyjny do umorzenia postępowania i czynią zbędnym odnoszenie się do innych warunków dopuszczal-ności merytorycznego rozstrzygania wniosku. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione racje, Trybunał postanowił jak w sen-tencji.