K 10/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 października 2023 r. Pozycja 73 POSTANOWIENIE z dnia 4 października 2023 r. Sygn. akt K 10/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Krystyna Pawłowicz Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2023 r., wniosku Rzeczni-ka Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. poz. 273) z art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. We wniosku z 29 czerwca 2022 r. (znak: II.561.1.2022) Rzecznik Praw Obywatel-skich (dalej też: wnioskodawca lub Rzecznik) wniósł o orzeczenie, że art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. poz. 273; dalej: ustawa z 2019 r.) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem wnioskodawcy w wyniku zmian dokonanych ustawą z 2019 r. poszerzona zo-stała przesłanka utraty biernego prawa wyborczego w zakresie dotyczącym wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Utratę biernego prawa wyborczego powoduje nie tylko, tak jak przed nowelizacją, skazanie na karę pozbawienia wolności, ale także każde prawomocne skaza-nie (np. na karę grzywny) za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Rzecznika „[r]ozwiązanie wiążące utratę prawa wybieralności z datą wydania prawomocnego wyroku skazującego, a więc z przesłanką, która jest zależna przede wszystkim od sprawności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, a nie z datą popełnienia czynu zabronionego, nasuwa istotne zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Mo- OTK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 2 że ono prowadzić, a jak ilustruje sprawa przedstawiona Rzecznikowi Praw Obywatelskich, prowadzi do sytuacji, w której bezpośrednim wynikiem naruszenia prawa strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) będzie pozbawienie jej także prawa wybieralności. W związku z tym pojawia się uzasadniona wątpli-wość, czy zróżnicowanie sytuacji prawnej osób zajmujących w dniu wejścia w życie noweliza-cji Kodeksu wyborczego stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie prawa wybieralności poprzez odwołanie się do skazania prawomocnym wyrokiem przed dniem wej-ścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., nie narusza zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy pełniły funkcję wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zostaną potraktowane przez ustawodawcę odmiennie w zakresie prawa wybieralności, w zależności od tego, czy wyrok skazujący uprawomocnił się przed wejściem w życie noweli-zacji czy też do jego uprawomocnienia się doszło w terminie późniejszym”. Prowadzi to Rzecznika to wniosku, że art. 4 ustawy z 2019 r. narusza art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytu-cji. Wnioskodawca – w zakresie zarzutów związanych z niezgodnością art. 4 ustawy z 2019 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji – wskazuje, iż wspólną cechą osób, które popełniły prze-stępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe przed dniem wejścia w życie ustawy z 2019 r. i zostały za to skazane na inną karę niż kara pozbawienia wolności, jest pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stąd ,,[o]dmienne potraktowanie przez ustawodawcę osób należących do tej kategorii podmiotów prowadzi do naruszenia nakazu równego traktowania i zdaniem Rzecznika nie znajduje uza-sadnienia, uczynione bowiem zostało w sposób arbitralny, na podstawie dowolnie ustalonego kryterium w postaci daty skazania prawomocnym wyrokiem”. Kryterium daty skazania, w następstwie którego utrata biernego prawa wyborczego obejmuje wyłącznie osoby skazane po dacie wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, w ocenie Rzecznika nie spełnia konsty-tucyjnych wymogów różnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych – „nie ma w związku z tym charakteru racjonalnie uzasadnionego, lecz nosi cechę przypadkowości”. Prowadzi też do tego, że w przypadku części osób skazanych prawomocnie na inną karę niż kara pozbawienia wolności „jest z o wiele większym natężeniem realizowana funkcja repre-syjna i prewencyjna polegająca na pozbawieniu stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta), niż w stosunku do drugiej grupy podmiotów”. Wprowadzone zróżnicowanie nie jest też z tego względu proporcjonalne, bowiem pozbawia biernego prawa wyborczego jedynie część obywateli polskich, którzy przed dniem wejścia w życie nowelizacji popełnili przestęp-stwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe i zostali prawomocnie skazani na inną karę niż kara pozbawienia wolności, co godzi w prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). Oprócz tego zróżnico-wanie to – w ocenie Rzecznika – nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości spo-łecznej, bowiem ze względu na nią „nie zasługuje (…) na akceptację sytuacja, w której osoby popełniające w tym samym czasie przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe są odmiennie traktowane w zakresie prawa do dalszego zajmowania stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”. Odnośnie do zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 42 ust. 1 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że art. 4 ustawy z 2019 r. „pełni w istocie rolę swoi-stego środka karnego, z tą różnicą, że środek ów nie jest orzekany przez sąd, lecz oznacza wynikającą z mocy samego prawa sankcję w postaci zakazu zajmowania stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”. Rzecznik wskazuje, że istotą rozwiązania zawartego w art. 4 ustawy z 2019 r. jest połączenie „prawomocnego skazania osoby pełniącej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na karę inną niż kara pozbawienia wolności za prze- OTK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 3 stępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, po-pełnione przed dniem wejścia w życie tej ustawy z utratą zajmowanego stanowiska, jeśli uprawomocnienie się orzeczenia sądowego nastąpiło po wejściu w życie nowelizacji”. Stąd też w tym zakresie odpowiada on treściowo ujętej w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138, ze zm.) konstrukcji środka karnego realizującego w tym zakresie funkcję głównie represyjną. W ocenie wnioskodawcy reguła intertemporalna zawarta w art. 4 ustawy z 2019 r. „prowadzi do przełamania gwarancji ochronnych wynikających z konstytucyjnej zasady nulla poena sine lege, ponieważ wprowadza karę nieprzewidzianą przez ustawę w czasie popełnienia przestępstwa w przypadku prawomocnego skazania na inną karę niż kara pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia pu-blicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma przy tym znaczenia, że w tym przypadku ów środek prawny nie jest orzekany przez sąd, lecz skutek prawny w postaci utraty stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nastę-puje z mocy samego prawa. Art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP jest bowiem przede wszystkim adresowany do ustawodawcy i zakazuje mu stanowienia prawa, które wprowadza odpowie-dzialność karną pod groźbą kary nieprzewidzianej w czasie popełnienia czynu zabronionego”. 2. W piśmie procesowym z 2 grudnia 2022 r. (znak:1001-8.TK.88.2022) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o orzeczenie, że art. 4 ustawy z 2019 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3. W piśmie procesowym z 27 stycznia 2023 r. (znak: BAS-WAK-1512/22), w imie-niu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o orzeczenie, że art. 4 ustawy z 2019 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Kon-stytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i wzorce kontroli. 1.1. W niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił niezgodność art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. poz. 273; dalej: ustawa z 2019 r.) z art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Artykuł 4 ustawy z 2019 r. stanowi, co następuje: „Przepis art. 11 § 2 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie dotyczy skazania prawomocnym wyrokiem przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy osób pełniących w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, na karę inną niż pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ści-gane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe”. 1.3. Artykuł 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1277, ze zm.; dalej: k.wyb.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 13 lutego 2019 r. przez art. 1 pkt 2 ustawy z 2019 r. stanowił, co następuje: OTK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 4 „Nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba: 1) skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe”. Od 13 lutego 2019 r. art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. ma następujące brzmienie: „Nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba: 1) skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, z tym że w przypadku wyborów, o których mowa w § 1 pkt 6, skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skar-bowe”. 2. Konieczność umorzenia niniejszego postępowania. 2.1. Treść zaskarżonego przepisu wskazuje, że ustawodawca wyłączył stosowanie art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. w znowelizowanym brzmieniu odnośnie do sytuacji skazania prawo-mocnym wyrokiem przed dniem wejścia w życie ustawy z 2019 r. osób pełniących w dniu wejścia w życie tej ustawy funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, na karę inną niż pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyśl-ne przestępstwo skarbowe. 2.2. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny jest uzależnione od spełnienia szeregu wymogów, wynikających z Konstytucji oraz ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK). W warunkach niniejszej sprawy konieczne jest w szcze-gólności zbadanie, czy zakwestionowany we wniosku art. 4 ustawy z 2019 r. jest przepisem obowiązującym w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 4 uotpTK. Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie – wypracowanym jeszcze na gruncie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) – wskazywał, że ani epizodyczny (czasowy) charakter norm prawnych, ani ich spełnienie (wykonanie) w pewnym okresie w przeszłości, zmiana czy uchylenie (derogacja) nie są automatycznie tożsame z całkowitą utratą przez nie mocy obowiązującej (tak m.in. wyrok z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38). W sensie konstytucyjnym „przepis traci moc obowiązującą wtedy, gdy nie może mieć już zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniej-szości ani przyszłości” (wyrok TK z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02) i nie wywiera żadnych skutków dla obywateli (por. postanowienie TK z 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 69), zaś obowiązuje tak długo, „dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa” (wyrok pełnego składu TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). W szczególności „za przepis zachowujący moc obowiązującą należy uznawać taki przepis, który wprawdzie został formal-nie derogowany, ale nadal ma zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w cza-sie, w którym ten przepis obowiązywał” (postanowienie pełnego składu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266), np. w postępowaniach sądowych czy administracyjnych (por. postanowienie TK z 30 marca 2009 r., sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42). Stanowisko to mutatis mutandis należy odnieść również do sytuacji „skonsumowania się” przepisu, mimo braku jego formalnej derogacji. Trybunał stwierdza, że Rzecznik Praw Obywatelskich – wbrew kardynalnej zasadzie procesowej ei incumbit probatio, qui dicit – ani nie wykazał, aby do 29 czerwca 2022 r. (data sporządzenia przezeń wniosku do Trybunału) zapadały wobec osób piastujących stanowisko OTK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 5 wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawomocne wyroki skazujące za czyny popełnione przed 13 lutego 2019 r. (wejście w życie nowelizacji art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. oraz art. 4 usta-wy z 2019 r.), ani nawet nie podał żadnych danych statystycznych, które mogłyby obrazować skalę ewentualnego problemu wywołanego przez art. 4 ustawy z 2019 r.; wnioskodawca nie udowodnił nawet, że art. 4 ustawy z 2019 r. w ogóle wywołuje w praktyce jakiekolwiek skut-ki prawne po lutym 2019 r. Rzecznik ograniczył się jedynie do następującego stwierdzenia: „Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od osób, które w wyniku wejścia w życie znowelizowanych przepisów regulujących materię prawa wybieralności utraciły z mocy samego prawa zajmowane w dniu wejścia w życie tych przepisów stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta)” – innymi słowy, verba et voces. Na marginesie wypada też zauważyć, że budzi zdziwienie, iż Rzecznik Praw Obywatelskich dopiero po czterdziestu jeden miesiącach od wejścia w życie art. 4 ustawy z 2019 r. zdecydował się na zakwestionowanie tego przepisu, skoro zarzuca mu dość poważne naruszenia Konstytucji. Mając na względzie powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że choć art. 4 ustawy z 2019 r. nie został formalnie uchylony, to jednak jego moc prawna – jako przepisu przejściowego – „skonsumowała się” przed wydaniem niniejszego postanowienia. Trudno bowiem przyjąć, że w połowie 2022 r. (kiedy Rzecznik złożył wniosek do Trybunału), a tym bardziej w drugiej połowie 2023 r. (kiedy wydawane jest niniejsze postanowienie), mogą jeszcze zapadać wyroki skazujące wobec osób piastujących stanowiska wójta, burmistrza lub prezydenta miasta za przestępstwa popełnione przed wejściem w życie nowelizacji art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. Co wymaga szczególnego podkreślenia, Rzecznik nie udowodnił, że przepis przejściowy w postaci art. 4 ustawy z 2019 r. „rozciągnął się w czasie”, tak jak np. miało to miejsce z przepisem przejściowym w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach sa-morządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) – (zob. wyrok TK z 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259 – nota bene określenie „skonsumowanie” norm praw-nych zostało po raz pierwszy zastosowane w tym orzeczeniu). 2.3. Ponadto – abstrahując od ustaleń poczynionych w poprzednim podpunkcie – nale-ży zauważyć, że problematyczne byłoby, czy ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyj-nego mogłoby spełnić funkcję restytucyjną, tzn. w sposób skuteczny przywrócić realizację praw naruszonych przez ewentualny skutek różnicujący, wynikający z zastosowania art. 4 ustawy z 2019 r. Od momentu wejścia w życie zaskarżonego przepisu minęły ponad cztery lata; w tym okresie – jeżeli doszło do prawomocnego skazania osoby piastującej stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta miasta – to stwierdzono wygaśnięcie mandatu, rozpisano przedterminowe wybory i nowy piastun objął wakujące stanowisko, co oznacza, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, których ewentualny wyrok negatoryjny Trybunału nie mógłby w ogóle podważyć. Jako zaś tzw. ustawodawca negatywny, Trybunał nie może odwrócić skutków już zaistniałych w wyniku wejścia w życie i stosowania określonych regulacji (zob. wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3). Ponadto w ra-zie hipotetycznego stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu i usunięcia go z obrotu prawnego, obowiązywałby – na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator Generalny – art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. bez żadnego ograniczenia, tj. wówczas doty-czyłby również osób skazanych prawomocnym wyrokiem przed 13 lutego 2019 r. Ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności art. 4 ustawy z 2019 r. mogłoby zatem prowadzić do wtór-nej niekonstytucyjności, gdyż – w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego – art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. stanowiłby podstawę utraty mandatu przez osoby, które uprzednio – z mocy przepisu szczególnego, którym jest art. 4 ustawy z 2019 r. – zachowały prawo wybieralności i z tego prawa skutecznie skorzystały. Byłoby to więc oddziaływanie wyroku Trybunału z mocą wsteczną na niekorzyść obywatela. OTK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 6 2.4. Z przedstawionych wyżej powodów postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 4 uotpTK. W tym stanie rzeczy postanowiono jak w sentencji.