K 10/24

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 17 czerwca 2025 r. Pozycja 57 WYROK z dnia 10 czerwca 2025 r. Sygn. akt K 10/24 W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Bogdan Święczkowski – sprawozdawca Jarosław Wyrembak, protokolant: Agnieszka Krawczyk, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, na rozprawie w dniach 20 i 27 maja oraz 10 czerwca 2025 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: 1) „art. 191 ust. 1 [w związku] z art. 192 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Euro-pejskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2) w związku z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. U. UE 2003, L 275, s. 32): a) w zakresie, w jakim dopuszcza, by Unia Europejska i jej organy, w ramach realizacji celów z dziedziny środowiska, zwłaszcza dotyczących ochrony klimatu, kształtowały zobowiązania państwa członkowskiego sprzecznie z celami i zadaniami suwerennego państwa demokratycznego, z art. 1, art. 2, art. 5 i art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP; b) w zakresie, w jakim wymaga od podmiotów gospodarczych z sektora ener-getycznego oraz energochłonnego udziału w Europejskim Systemie Handlu Uprawieniami do Emisji i prowadzenia działalności gospodarczej z uwzglę-dnieniem tego systemu, z art. 22 w związku z art. 20 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP”; 2) „art. 192 ust. 1 [w związku] z art. 192 ust. 2 lit c. traktatu wskazanego w pkt 1), w zakresie, w jakim wymóg jednomyślności Rady ogranicza do uchwalania ta-kich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem – wynika-jącym z celu lub treści tychże środków – jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źródłami energii i ogólną struk-turę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP”, OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 2 o r z e k a: Art. 192 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 2 lit. c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) rozumiany w ten sposób, że wy-móg jednomyślności Rady ogranicza do uchwalania takich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem – wynikającym z celu lub treści tychże środków – jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źró-dłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 12 marca 2024 r. grupa posłów na Sejm X kadencji (dalej: wniosko-dawca) na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji wniosła o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 191 ust. 1 w związku z art. 192 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; dalej: TFUE) w związku z dyrektywą 2003/87/WE Par-lamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, s. 32; dalej: dyrektywa ETS): a) w zakresie, w jakim dopuszcza, by Unia Europejska i jej organy, w ramach realiza-cji celów z dziedziny środowiska, zwłaszcza dotyczących ochrony klimatu, kształtowały zo-bowiązania państwa członkowskiego sprzecznie z celami i zadaniami suwerennego państwa demokratycznego, z art. 1, art. 2, art. 5 i art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji; b) w zakresie, w jakim wymaga od podmiotów gospodarczych z sektora energetycz-nego oraz energochłonnego udziału w Europejskim Systemie Handlu Uprawnieniami do Emi-sji (dalej: EU ETS) i prowadzenia działalności gospodarczej z uwzględnieniem tego systemu, z art. 22 w związku z art. 20 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 192 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 2 lit c. TFUE w zakresie, w jakim wymóg jednomyślności Rady ogranicza do uchwalania takich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem – wynikającym z celu lub treści tychże środków – jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżone przepisy są częścią tytułu XX części trzeciej TFUE „Polityki i działania wewnętrzne Unii” zatytułowanego „Środowisko”. Wraz z art. 193 TFUE kompleksowo regu-lują kompetencje unijne w obszarze środowiska, które zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. e TFUE nale-żą do kompetencji dzielonych z państwami członkowskimi (wniosek, s. 5). Wnioskodawca wyjaśnił, że pierwszy kwestionowany zakres polega na tym, że Unia Europejska, prowadząc w dziedzinie środowiska politykę, która ma się przyczynić do osiąga-nia celów, takich jak zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska, a także promowania OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 3 na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian kli-matu, dopuszcza stosowanie instrumentów i mechanizmów, które nakładają na państwa członkowskie nieproporcjonalne zobowiązania, w rezultacie sprzeczne z celami i zadaniami suwerennego państwa demokratycznego. Mechanizmy te i zobowiązania są szczegółowo określone w dyrektywie ETS i mają związek z EU ETS (s. 23). Wnioskodawca kwestionuje normę wynikającą z art. 191 ust. 1 w związku z art. 192 TFUE, w związku z dyrektywą ETS w zakresie, w jakim norma ta dopuszcza, by Unia Euro-pejska i jej organy w ramach realizacji celów z dziedziny środowiska, zwłaszcza dotyczących ochrony klimatu, kształtowały zobowiązania państwa członkowskiego wynikające z polityki w dziedzinie środowiska sprzecznie z celami i zadaniami suwerennego państwa demokra-tycznego. Wnioskodawca zarzucił, że wskazana norma budzi wątpliwość co do zgodności z za-sadą dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji), zasadą praworządności oraz charakterem państwa prawnego, którego zadaniem jest realizacja dobra wspólnego (art. 2 Konstytucji), celami pań-stwa określonymi w art. 5 Konstytucji RP, w tym nakazem kierowania się zasadą zrównowa-żonego rozwoju w realizacji zadań państwa, granicami podziału kompetencji między UE a Rzecząpospolitą w zakresie kształtowania i realizowania polityki w dziedzinie środowiska w związku z zasadą suwerenności (art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy, niezgodność z zasadą dobra wspólnego wyrażoną w art. 1 Konstytucji polega na tym, że obowiązki w dziedzinie środowiska nałożone na państwo, które odnoszą się do uzależnienia możliwości prowadzenia określonych działalności od posiada-nych uprawnień do emisji CO2, nie uwzględniają dobra wspólnego rozumianego jako suma warunków życia społecznego ułatwiających rozwój członków wspólnoty politycznej. Zda-niem wnioskodawcy, zostały one również nałożone w sposób niezrównoważony, gdyż powo-dują nadmierne obciążenie polskich podmiotów w relacji do osiąganych korzyści (wniosek, s. 41). Sprzeczność z zasadą dobra wspólnego polega także na tym, że zobowiązania w dzie-dzinie środowiska nakładane na państwo, przewidziane w kwestionowanej normie, bezpo-średnio wpływają na jednostkę i tworzą warunki życia, które utrudniają rozwój jednostki, gdyż m.in. prowadzą do znaczących podwyżek cen energii. Wnioskodawca zauważył bo-wiem, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, dostęp do zasobów energe-tycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczegól-nych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, dostęp do nośników energii jest warunkiem koniecznym bezpieczeństwa polskich obywateli, które gwarantuje art. 5 w związku z art. 1 Konstytucji. Z kolei, jak zauważył wnioskodawca, z art. 5 Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zaznaczył, że zrównoważony rozwój stanowi wartość konstytucyjną, podczas gdy uczynienie EU ETS jed-nym ze sposobów realizacji polityki UE w dziedzinie środowiska, który nakłada określone zobowiązania na państwo, ogranicza możliwości państwa kierowania się zasadą zrównowa-żonego rozwoju przy realizacji swoich zadań. Zobowiązania wynikające z EU ETS utrudniają stworzenie infrastruktury uwzględniającej potrzeby cywilizacyjne, gdyż istotnie ograniczają możliwe procesy inwestycyjne, które zapewniają obywatelom dostęp do podstawowych dóbr cywilizacyjnych, takich jak ciepłownictwo, transport i elektryczność. Niezgodność z celami państwa określonymi w art. 5 Konstytucji, w tym z nakazem kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju w realizacji zadań państwa, zdaniem wnio-skodawcy, polega na tym, że skutkiem kwestionowanych norm, kształtujących zobowiązania do tak inwazyjnych działań w zakresie środowiska, jest to, iż Polska nie jest w stanie zapew-nić wolności i praw człowieka i obywatela. W szczególności nie może zapewnić prawa do godziwego życia na odpowiednim poziomie, gdyż nie ma możliwości korygowania mechani- OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 4 zmów związanych z kształtowaniem rynku uprawnień do emisji CO2, co przekłada się na wy-sokość cen energii (wniosek, s. 43). Wnioskodawca przedstawił również analizy, z których wynika, że wpływ systemu handlu emisjami EU ETS na polskie gospodarstwa domowe w związku z reformami propo-nowanymi przez Komisję Europejską w ramach pakietu klimatycznego „Fit for 55”, będzie „druzgocący”. Zgodnie z przedstawionymi analizami, w ramach najbardziej optymistycznego scenariusza, koszty uprawnień emisji CO2, nie licząc innych składowych cen nośników ener-gii, będą pochłaniać ponad 9% rocznego dochodu do dyspozycji polskich gospodarstw do-mowych, a więc jedną miesięczną pensję w skali roku (wniosek, s. 44). Przedstawił również obliczenia możliwych kosztów dla gospodarstw domowych, z których wynika, że roczne koszty emisji CO2 dla gospodarstwa domowego wzrosną dziesięciokrotnie (z 1405,26 zł w 2020 r. do ponad 14 052,64 zł w 2030 r., co stanowi koszt rzędu 1171,05 zł miesięcznie, obejmujący wyłącznie uprawnienia do emisji dwutlenku węgla, nie licząc innych składowych cen energii). Ponadto, wnioskodawca zaznaczył, że zgodnie z założeniami przyjętej polityki klimatycznej UE, to polskie społeczeństwo poniesie najwyższy w UE koszt transformacji energetycznej (wniosek, s. 48). Wnioskodawca zarzucił również, że kwestionowana regulacja jest niezgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Państwo prawne ma mianowicie urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej, czego zaprzeczeniem jest obciążanie kosztami najbiedniejszych członków społeczności (wniosek, s. 51). Ponadto, zgodnie z art. 2 Konstytucji, państwo ma też być lojalne wobec swoich obywateli w procesie tworzenia i sto-sowania prawa. Do naruszenia art. 2 Konstytucji dochodzi, jeśli w związku z nakazami wyni-kającymi z traktatów unijnych państwo musi realizować zobowiązania, które powodują naru-szenie postulatów państwa prawnego, a jednostka pozostaje w niepewności co do konsekwen-cji przyjętych rozwiązań prawnych. Lojalność państwa względem obywatela w rozumieniu art. 2 Konstytucji nie jest zachowana, jeśli państwo mogłoby zostać zmuszone do tak istotne-go ograniczenia dostępu do nośników energii, który efektywnie uniemożliwiałby obywatelo-wi zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych (wniosek, s. 51-52). Taki stan rzeczy sta-nowi również pułapkę prawną zastawioną przez system prawny na obywateli – w ramach umowy społecznej, która jest fundamentem państwowości, obywatele pośrednio powierzyli państwu zapewnienie nośników energii w stopniu, który zagwarantuje przeżycie z zachowa-niem zdrowia. Warunkiem aktualności wspomnianej umowy, jaką jest istnienie państwa, jest dochowanie tej umowy przez państwo i realizacja powierzonych mu zadań (wniosek, s. 30 i 52). Wspomniana regulacja, według wnioskodawcy, jest też niezgodna z granicami podzia-łu kompetencji między UE a Rzecząpospolitą w zakresie kształtowania i realizowania polityki w dziedzinie środowiska, wyznaczonymi zakresem przekazywania kompetencji (art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji). Kwestionowane przepisy prowadzą do tego, że państwo jest zmuszone do realizacji określonych zobowiązań w dziedzinie środowiska za pomocą narzuconych przez UE mecha-nizmów i środków. To z kolei ogranicza swobodę decyzyjną państwa w doborze najbardziej adekwatnych metod do realizacji celów w dziedzinie środowiska. Bez wątpienia EU ETS wpływa na obecną i przyszłą strukturę zaopatrzenia w energię elektryczną w Polsce, silnie premiując źródła niskoemisyjne w tzw. miksie energetycznym. W ocenie wnioskodawcy, przywołane przepisy Konstytucji stoją na przeszkodzie temu, aby w jakiejkolwiek formie organy RP powierzyły kwestie wynikające z suwerenności energetycznej procesowi decyzyj-nemu, w którym wola państwa polskiego może zostać zupełnie pominięta (wniosek, s. 52). Ponadto, jeśli normy unijne określają jeden sposób i mechanizm realizacji celów z zakresu ochrony środowiska i klimatu, tj. EU ETS, a państwo nie ma wpływu na funkcjonowanie tego systemu i przez to nie może wykonywać swoich zadań w zakresie zapewnienia obywatelom OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 5 bezpieczeństwa i ochrony ich praw, w szczególności dotyczących zapewnienia odpowiedniej jakości życia przez dostęp do energii na równych zasadach, to normy takie są sprzeczne z art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Wychodzą one również poza zakres zobowiązania RP do przestrzegania wiążącego prawa międzynarodowego, gdyż ingerują w sposób nadmierny w konstytucyjne zasady i wartości (wniosek, s. 53-54). Drugi kwestionowany przez wnioskodawcę zakres normatywny, wywodzony z art. 191 ust. 1 w związku z art. 192 TFUE, w związku z dyrektywą ETS, przewiduje, że Unia Europejska nakłada na podmioty gospodarcze, w tym podmioty z sektora energetyczne-go oraz energochłonnego, obowiązek udziału w systemie EU ETS i prowadzenia działalności z uwzględnieniem tego systemu, zwłaszcza w zakresie dysponowania uprawnieniami do emi-sji na zasadach określonych prawem unijnym. Wskazane rozwiązanie, zdaniem wnioskodaw-cy, jest niezgodne z art. 22 w związku z art. 20 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż budzi wątpliwości co do adekwatności i proporcjonalności stosowanych środków w kontek-ście konstytucyjnej zasady ochrony wolności gospodarczej, która współkształtuje ustrój pań-stwa, a przez to przyczynia się do realizacji przez państwo zadań powierzonych mu przez suwerena (wniosek, s. 24). Wnioskodawca wskazał, że art. 20 Konstytucji określa ustrój gospodarczy Rzeczypo-spolitej jako społeczną gospodarkę rynkową. Ustrój ten opiera się między innymi na wolności działalności gospodarczej. Ustrojodawca, pozostawiając ustawodawcy swobodę w regulowa-niu ustroju społeczno-gospodarczego, zawarł w art. 20 konkretne przesłanki i granice dla tej regulacji. Zadaniem państwa jest wyważanie interesu prywatnego z publicznym oraz równo-ważenie różnych interesów prywatnych, a ingerencja państwa w prawa i wolności ekono-miczne podmiotów prywatnych nie może być tak głęboka, by naruszyć ich istotę. Natomiast, zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopusz-czalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto, ogra-niczenie wolności działalności gospodarczej, dopuszczane przez Konstytucję, musi jednak być adekwatne do realizowanych celów i proporcjonalne. Należy je również powiązać z waż-nym interesem publicznym, z którym łączy się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia publicznego oraz moralność publiczna (wniosek, s. 55). Z kolei, zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji, ingerencja w wolność działal-ności gospodarczej musi być celowa, konieczna i proporcjonalna. W tym wypadku wartość chroniona przez wprowadzone ograniczenie musi być wyważona z wolnością działalności gospodarczej. Zdaniem wnioskodawcy, jeśli normy prawa międzynarodowego a w konse-kwencji wydane jako ich wdrożenie ustawy, wprowadzają ograniczenia działalności gospo-darczej w dziedzinie energii, w ramach której UE i państwa wykonują kompetencje w sposób dzielony, to ograniczenia te należy analizować z perspektywy adekwatności i proporcjonalno-ści zastosowanych środków. Pomijając kwestię tego, czy włączenie podmiotów gospodar-czych w system EU ETS jest celowe i może usprawniać realizację polityki środowiskowej związanej z ochroną klimatu, kluczowe wątpliwości budzi konieczność zastosowania danego ograniczenia i jego proporcjonalność (wniosek, s. 56). System handlu uprawnieniami do emi-sji nie jest bowiem jedynym środkiem, za pomocą którego można wpływać na ograniczenie emisji CO2. Cel ten można realizować za pomocą innych metod, co oznacza, że udział w EU ETS nie jest konieczny, gdyż istnieją inne mechanizmy, które w mniejszym stopniu ingerują w wolność działalności gospodarczej dla realizacji ochrony środowiska. Ponadto, wniosko-dawcy zwrócili uwagę, że obciążenia podmiotów gospodarczych wynikające z EU ETS nie odzwierciedlają żadnego realnego kosztu poniesionego przez kogokolwiek. Są one sztucznie stworzonym parapodatkiem, który ma doprowadzić do redukcji emisji dwutlenku węgla w Europie przez rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych. Wynika z tego, że obowiązek dbałości o środowisko, który wynika także z Konstytucji, można realizować bardziej ade-kwatnymi metodami niż przymusowy udział w systemie EU ETS. OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 6 Wnioskodawca zarzucił również, że art. 192 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 2 lit. c TFUE w zakresie, w jakim wymóg jednomyślności Rady ogranicza do uchwalania takich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem – wynikającym z celu lub tre-ści tychże środków – jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że trzeci wskazany problem nie jest związany już stricte z treścią dyrektywy ETS, ale z procedurą wdrożenia tego instrumentu oraz innych ak-tów w analizowanej dziedzinie. Jego zdaniem, należy przeprowadzić kontrolę konstytucyjno-ści zaskarżonej normy od strony proceduralnej, a nie materialnej, z punktu widzenia przepi-sów stanowiących podstawę przekazania kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej. Przedmiotem badania wnioskodawca uczynił to, czy zakres tych przekazanych kompe-tencji nie został samodzielnie rozszerzony przez ograny Unii w sposób nieuprawniony kon-stytucyjnie względem tego, co było przedmiotem zgody Rzeczypospolitej Polskiej wyrażonej najpierw w traktacie akcesyjnym, a następnie w traktacie lizbońskim. Wątpliwości wniosko-dawcy w tym zakresie dotyczą więc tego, czy dochowany został konstytucyjnie przewidziany tryb przekazania kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej i jej organów. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że Unia Europejska, a także jej organy, działają wy-łącznie w ramach kompetencji przyznanych im w traktatach przez państwa członkowskie do osiągniecia określonych w nich celów (art. 5 TUE). Jeśli natomiast państwa nie przyznały kompetencji Unii w danym obszarze, to uznaje się, że kompetencje te należą do państw członkowskich, a Unia Europejska może je wykonywać tylko w oparciu o zasadę pomocni-czości, podlegającą każdorazowej kontroli parlamentów narodowych (art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 TUE). W świetle tych przepisów, przedmiotem zgody na związanie Rzeczypo-spolitej Polskiej traktatami unijnymi, wyrażonej w formie referendum unijnego, a następnie w formie ustawy ratyfikacyjnej, była konkretna treść przepisów kompetencyjnych, w tym art. 191 i art. 192 TFUE. Zatem, jeśli przepis kompetencyjny jest następnie rozumiany w spo-sób, który jest nie do pogodzenia z pierwotną treścią traktatów, a zatem także z treścią zgody na ratyfikację, może dojść do działania stanowiącego obejście przytoczonych przepisów Kon-stytucji (wniosek, s. 59). Wnioskodawca wskazał, że na gruncie art. 192 ust. 2 lit. c TFUE, przez orzecznictwo TSUE, uzupełniono listę warunków, których ziszczenie determinuje wskazaną w tym przepi-sie procedurę prawodawczą dla podjęcia środków realizujących cele Unii w dziedzinie ochro-ny środowiska, a więc sposób realizowania przez organy Unii jej traktatowej kompetencji. Ze wspomnianego przepisu wynikają trzy elementy, do których dodano kolejny wymóg. Zakłada on, aby wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię było pierwszym zamierzo-nym rezultatem podejmowanego środka, wynikającym z jego celu lub treści. Zdaniem wnio-skodawcy, TSUE zinterpretował wspomniany przepis rozszerzająco, naruszając przy tym dy-rektywy wykładni językowej, systemowej i teleologicznej. Tym samym doszło do bezprecedensowego naruszenia zasady kompetencji przyzna-nych, jeśli chodzi o sposób ich wykonywania, a w konsekwencji przyjęcia takiego rozumienia art. 192 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 2 lit. c TFUE, które nie było objęte procedurą przewi-dzianą w art. 90 ust. 1 Konstytucji, a co za tym idzie, instrumenty przyjmowane na ich pod-stawie przez organy Unii Europejskiej nie mieszczą się w granicach prawa, co narusza art. 7 Konstytucji, a także podważa zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zau-fania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa przewidzianą w art. 2 Konstytu-cji. Ponadto sytuacja, w której organy organizacji międzynarodowych, których członkiem jest Rzeczpospolita Polska, przyjmą akty prawne z naruszeniem podstawy prawnej własnych kompetencji, stanowi pominięcie także konstytucyjnego umocowania do tego działania i tym OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 7 samym narusza zasadę nadrzędności Konstytucji wyrażoną w art. 8 ust. 1 Konstytucji (wnio-sek, s. 70). 2. W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2024 r. Minister Spraw Zagranicznych poin-formował, że nie zajmuje stanowiska w niniejszym postępowaniu. 3. W piśmie procesowym z 19 kwietnia 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poin-formował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 4. W piśmie procesowym z 14 maja 2025 r. Prokurator Generalny poinformował, że nie zajmuje stanowiska w niniejszym postępowaniu. II Na rozprawę 20 maja 2025 r. stawił się przedstawiciel wnioskodawcy. Nie stawili się przedstawiciele pozostałych uczestników postępowania. Przedstawiciel wnioskodawcy zapre-zentował istotę złożonego wniosku oraz odpowiedział na pytania członków składu orzekają-cego. Na rozprawę 27 maja 2025 r. stawił się przedstawiciel wnioskodawcy. Nie stawili się przedstawiciele pozostałych uczestników postępowania. Przedstawiciel wnioskodawcy od-powiedział na dalsze pytania członków składu orzekającego. Na rozprawę 10 czerwca 2025 r. stawił się przedstawiciel wnioskodawcy. Nie stawili się przedstawiciele pozostałych uczestników postępowania. Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zakres zaskarżenia. Grupa posłów na Sejm (dalej: wnioskodawca) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjne-go o zbadanie zgodności: Po pierwsze, art. 191 ust. 1 w związku z art. 192 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Eu-ropejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE) w związku z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, s. 32; dalej: dyrektywa ETS): a) w zakresie, w jakim dopuszcza, by Unia Europejska i jej organy, w ramach realiza-cji celów z dziedziny środowiska, zwłaszcza dotyczących ochrony klimatu, kształtowały zo-bowiązania państwa członkowskiego sprzecznie z celami i zadaniami suwerennego państwa demokratycznego, z art. 1, art. 2, art. 5 i art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji; b) w zakresie, w jakim wymaga od podmiotów gospodarczych z sektora energetycz-nego oraz energochłonnego udziału w Europejskim Systemie Handlu Uprawieniami do Emisji (dalej: EU ETS) i prowadzenia działalności gospodarczej z uwzględnieniem tego systemu, z art. 22 w związku z art. 20 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po drugie, art. 192 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 2 lit c. TFUE w zakresie, w jakim wymóg jednomyślności Rady ogranicza do uchwalania takich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem – wynikającym z celu lub treści tychże środków – jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źródłami energii OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 8 i ogólną strukturę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji. 2. Kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do badania konstytucyjności regu-lacji traktatowych Unii Europejskiej. 2.1. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Na gruncie wskazanego przepisu nie ulega wątpliwości, że umowa międzynarodowa może stanowić przedmiot kontroli w po-stępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym samym również Traktat o funkcjono-waniu Unii Europejskiej jako umowa międzynarodowa w rozumieniu art. 188 pkt 1 Konsty-tucji może podlegać kontroli konstytucyjności. 2.2. Powyższa ocena ma jednoznaczne potwierdzenie w dotychczasowym orzecznic-twie Trybunału Konstytucyjnego, który po akcesji Polski do Unii Europejskiej kilkukrotnie badał zgodność z ustawą zasadniczą umów stanowiących prawo pierwotne Unii Europejskiej. W wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49), Trybu-nał dokonał kontroli konstytucyjności traktatu akcesyjnego, a w wyroku z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108), zbadał konstytucyjność traktatu li-zbońskiego. Wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20 (OTK ZU A/2021, poz. 49), Trybunał po-nownie wypowiedział się o konstytucyjności norm traktatów unijnych, orzekając, że „[a]rt. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.) w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) w zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europej-skiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym za-kresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji”. Następnie w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21 (OTK ZU A/2022, poz. 65), Trybunał kolejny raz wypowiedział się w przedmiocie konstytucyjności regulacji Traktatu o Unii Europejskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia w kontekście kompetencji do badania prawa pierwotnego Unii Europejskiej Trybunał zauważył, że „hierarchiczna struktura systemu źródeł prawa implikuje wymóg zgodności z Konstytucją również względem treści ratyfikowanej umowy międzynarodowej, stanowiącej część polskiego systemu źródeł prawa od momentu ratyfikacji i ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Skoro [Traktat o Unii Europejskiej], jak każda umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie, stał się czę-ścią polskiego systemu prawnego, z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw i wskutek jego ratyfikacji, a w konsekwencji został umiejscowiony w hierarchii źródeł prawa Rzeczypospoli-tej Polskiej poniżej Konstytucji, oczywista jest konkluzja, że tak samo jak każda ratyfikowana umowa międzynarodowa, i szerzej – wszystkie części składowe polskiego systemu prawnego, każdy przepis [Traktatu o Unii Europejskiej] musi spełniać kryterium zgodności z treścią Konstytucji”. Również w wyroku z 11 grudnia 2023 r., sygn. K 8/21 (OTK ZU A/2024, poz. 58), Trybunał uznał swoją właściwość do zakresowego skontrolowana regulacji Traktatu o funk-cjonowaniu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wskazał, że „[z]godnie z art. 188 pkt 1 Kon-stytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawie zgodności ustaw i umów międzynarodo-wych z Konstytucją. [Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest umową międzynaro- OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 9 dową, a Statut TSUE przyjęty w formie protokołu nr 3 do [Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej] jest częścią tego traktatu, a więc częścią umowy międzynarodowej. (…) Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny, realizując swoją kompetencje z art. 188 pkt 1 Konsty-tucji, może orzekać o zgodności wskazanych w petitum wniosku aktów z Konstytucją. W do-tychczasowej praktyce orzeczniczej umowy międzynarodowe były już przedmiotem orzeka-nia Trybunału Konstytucyjnego. Niniejsza sprawa nie jest pierwszą, w której Trybunał Kon-stytucyjny musiał ocenić zgodność traktatów unijnych z Konstytucją (…). Przedmiotem kon-troli w sprawie nie są przepisy aktu normatywnego, ale normy wynikające z tych przepisów. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przedmio-tem kontroli może być akt normatywny, jego część albo przepis prawny, przez co zawsze należy rozumieć kontrolę konstytucyjności wyrażonych w nich norm. Trybunał Konstytucyj-ny orzeka bowiem o konstytucyjności albo niekonstytucyjności norm prawnych. Należy przypomnieć, że to między normami uporządkowanymi przez powiązania o charakterze kom-petencyjnym lub treściowym może zachodzić relacja niezgodności)”. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny dysponuje kompetencją do dokonywania oceny konstytucyjności przepisów traktatów stanowiących pierwotne prawo unijne. Nadto Trybunał stwierdził, że wniosek spełnia wymogi pisma procesowego określone w art. 47 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybu-nałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). 3. Zidentyfikowane problemy konstytucyjne. 3.1. Lektura wniosku skutkowała zidentyfikowaniem przez Trybunał problemów kon-stytucyjnoprawnych związanych z trzema zaskarżonymi przez wnioskodawcę normami trak-tatowymi dotyczącymi zasad oraz celów polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. 3.2. Pierwsza zaskarżona norma prawna wskazana w punkcie 1 petitum wniosku pole-ga na tym, że Unia Europejska, prowadząc w dziedzinie środowiska politykę, która ma przy-czynić się do osiągania celów takich jak zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego, a także promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu, dopuszcza stosowanie instrumentów i mechani-zmów, które nakładają na państwa członkowskie (w tym na Rzeczpospolitą Polską) niepro-porcjonalne zobowiązania, a w rezultacie sprzeczne z celami i zadaniami suwerennego pań-stwa demokratycznego. Mechanizmy te i zobowiązania są szczegółowo określone w dyrekty-wie ETS i mają związek z unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplar-nianych. Zaskarżona norma wzbudza wątpliwości konstytucyjnoprawne wnioskodawcy w perspektywie zgodności z: zasadą dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji); zasadą praworząd-ności oraz charakterem państwa prawnego, którego zadaniem jest realizacja dobra wspólnego (art. 2 Konstytucji); celami państwa określonymi w art. 5 Konstytucji, w tym nakazem kiero-wania się zasadą zrównoważonego rozwoju w realizacji zadań państwa; granicami podziału kompetencji między Unią Europejską a Rzeczpospolitą Polską w zakresie kształtowania i realizowania polityki w dziedzinie środowiska w związku z zasadą suwerenności (art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji). 3.3. Drugi zarzut dotyczy zgodności z Konstytucją nakładania przez Unię Europejską na podmioty gospodarcze, w tym podmioty z sektora energetycznego oraz energochłonnego, obowiązku udziału w systemie EU ETS i prowadzenia działalności z uwzględnieniem tego systemu, zwłaszcza w zakresie dysponowania uprawnieniami do emisji na zasadach określo- OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 10 nych prawem unijnym. Zdaniem wnioskodawcy, kontrolowany zakres normowania budzi wątpliwości co do adekwatności i proporcjonalności stosowanych środków w kontekście kon-stytucyjnej zasady ochrony wolności gospodarczej, która współkształtuje ustrój państwa, a przez to przyczynia się do realizacji przez państwo zadań powierzonych mu przez suwerena (art. 22 w związku z art. 20, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). 3.4. Trzeci problem dotyczy konstytucyjności normy wskazanej w punkcie 2 petitum wniosku z punktu widzenia regulacji konstytucyjnych stanowiących podstawę przekazania kompetencji na rzecz organów Unii Europejskiej. Inaczej mówiąc, przedmiotem oceny Try-bunału ma być to, czy zakres przekazanych kompetencji nie został samodzielnie – zatem z pominięciem procedury konstytucyjnej – rozszerzony przez ograny Unii, względem tego, co było przedmiotem zgody Rzeczy pospolitej Polskiej wyrażonej w traktacie akcesyjnym, a następnie w traktacie lizbońskim. Problem konstytucyjny dotyczy wyłącznie aspektów pro-ceduralnych, to jest dochowania konstytucyjnie przewidzianego trybu przekazania kompeten-cji na rzecz Unii Europejskiej. 4. Polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. 4.1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 TFUE polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania następujących celów: zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska, ochrony zdrowia ludzkiego, ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów natural-nych, promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązy-wania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu. Zgodnie z art. 192 TFUE „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Ko-mitetem Regionów, decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię [ust. 1]. (…) Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej przewidzianej w ustępie 1 i bez uszczerbku dla artykułu 114, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, uchwala: a) przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym; b) środki wpływające na: – zagospodarowanie przestrzenne, – zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływające na dostępność tych zasobów, – przeznaczenie gruntów, z wyjątkiem kwestii zarządzania odpadami; c) środki wpływające znacząco na wybór Państwa Członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Eu-ropejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, może postanowić o stosowaniu zwykłej procedury ustawodawczej do dziedzin, o których mowa w akapicie pierwszym [ust. 2]. (…) Ogólne programy działania określające cele priorytetowe, które mają być osią-gnięte, uchwalane są przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą pro-cedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komite-tem Regionów. Środki niezbędne do realizacji tych programów są przyjmowane na warunkach prze-widzianych w ustępie 1 lub 2, zależnie od przypadku [ust. 3]. OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 11 (…) Bez uszczerbku dla niektórych środków przyjętych przez Unię, Państwa Człon-kowskie finansują i wykonują politykę w zakresie środowiska [ust. 4]. (…) Bez uszczerbku dla zasady «zanieczyszczający płaci», gdy środek oparty na ustę-pie 1 niesie ze sobą koszty uznane za nieproporcjonalne dla władz publicznych Państwa Członkowskiego, środek ten przewiduje właściwe przepisy w formie: – tymczasowych derogacji, lub – wsparcia finansowego z Funduszu Spójności utworzonego zgodnie z artykułem 177 [ust. 5]”. 4.2. W doktrynie wskazuje się, że polityka w dziedzinie środowiska jest jedną z waż-niejszych polityk unijnych, a na jej powstanie i kształt istotny wpływ miała konieczność po-godzenia rozwoju gospodarczego i społecznego z wymaganiami ochrony środowiska. Artykuł 191 TFUE stanowi podstawę funkcjonowania tej polityki. Składa się on z czterech ustępów, określających: cele polityki ochrony środowiska w Unii (ust. 1), zasady polityki ochrony śro-dowiska (ust. 2), kryteria kształtowania polityki Unii w dziedzinie środowiska (ust. 3) oraz warunki współpracy międzynarodowej Unii i jej państw członkowskich w dziedzinie ochrony środowiska (ust. 4). Do celów polityki ochrony środowiska zaliczono: 1) zachowanie, ochro-nę i poprawę jakości środowiska naturalnego; 2) ochronę zdrowia ludzkiego; 3) ostrożne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych oraz 4) promowanie na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu. Zgodnie z art. 191 ust. 1 TFUE Unia (przyjmując akty prawa w dziedzinie środowiska) i państwa członkowskie (przyjmując akty prawa krajowego w tej dziedzinie) są zobowiązane do jak najpełniejszego uwzględniania wymienionych w tym przepisie celów polityki Unii w dziedzi-nie ochrony środowiska. Jak jednak podkreślił TSUE w wyrokach w sprawach C-284/95, Sa-fety Hi-Tech przeciwko S. & T. oraz C-341/95, Bettati przeciwko Safety Hi-Tech, art. 191 TFUE zawiera cele, zasady i kryteria, które muszą być przestrzegane przy realizacji polityki UE w dziedzinie środowiska. Aby zapewnić równowagę między nimi i jak najpełniejszą ich realizację, wszystkie cele, zasady i kryteria muszą być traktowane jako równie ważne i brane pod uwagę najdalej, jak to możliwe (pkt 36-37 wyroku w sprawie C-284/95 i pkt 34-35 wyro-ku w sprawie C-341/95) – por. M. Nowacki, A. Przyborowska-Klimczak, komentarz do art. 191, [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II (art. 90-222), red. K. Kowalik-Bańczyk, M. Szwarc-Kuczer, A. Wróbel, Warszawa 2012. 4.3. Art. 4 ust. 2 lit. e oraz i TFUE stanowi, że kompetencje dzielone między Unią a państwami członkowskimi stosują się do dziedziny środowisko i energia. W kontekście polityki dotyczącej środowiska szczególne znaczenie mają art. 191-193 TFUE. Dodatkowo ważną dyrektywę ogólną wprowadza art. 11 TFUE. Z art. 11 TFUE wynika, że „[p]rzy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska”. Polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania celów takich jak: zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska, ochrona zdrowia ludzkiego, ostrożne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, promowanie na płaszczyźnie międzyna-rodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu (art. 191 ust. 1 TFUE). Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. W tym kontekście środki harmonizu- OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 12 jące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich wypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala państwom członkowskim na podejmo-wanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczaso-wych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej. Przy opracowywaniu polityki w dziedzi-nie środowiska Unia uwzględnia: dostępne dane naukowo-techniczne, warunki środowiska w różnych regionach Unii, potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania, gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów. W zakresie swoich odpowiednich kompetencji Unia i państwa człon-kowskie współpracują z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi. Warunki współpracy Unii mogą stanowić przedmiot umów między Unią i zainteresowanymi stronami trzecimi. Poprzedni akapit nie narusza kompetencji państw członkowskich do nego-cjowania w organach międzynarodowych i zawierania umów międzynarodowych (zob. art. 191 ust. 2-4 TFUE). Zgodnie z art. 192 TFUE, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Ko-mitetem Regionów, decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów dotyczących środowi-ska określonych w artykule 191 TFUE, które ma być podjęte przez Unię. Na zasadzie odstępstwa od procedury decyzyjnej wskazanej powyżej i bez uszczerbku dla art. 114 TFUE, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawo-dawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, uchwala: a) przepisy przede wszystkim o charakterze fiskalnym; b) środki wpływające na zagospodarowanie przestrzenne, na zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, w sposób pośredni lub bezpośredni wpływające na dostępność tych zasobów, na przeznaczenie gruntów, z wyjątkiem kwestii zarządzania odpadami; c) środki wpływające znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną struk-turę jego zaopatrzenia w energię. Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Eu-ropejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów, może postanowić o stosowaniu zwykłej procedury ustawodawczej do dziedzin, o których mowa powyżej. Ogólne programy działania określające cele priorytetowe, które mają być osiągnięte, uchwalane są przez Parlament Europejski i Radę, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów. Środki niezbędne do realizacji tych programów są przyjmowane na warunkach przewidzianych w art. 192 ust. 1 lub 2 TFUE, zależnie od przypadku. Bez uszczerbku dla niektórych środków przyjętych przez Unię, państwa członkowskie finansują i wykonują politykę w zakresie środowiska. Bez uszczerbku dla zasady „zanieczyszczający płaci”, gdy środek oparty na art. 192 ust. 1 TFUE niesie ze sobą koszty uznane za nieproporcjonalne dla władz publicznych pań-stwa członkowskiego, środek ten przewiduje właściwe przepisy w formie tymczasowych de-rogacji lub wsparcia finansowego z Funduszu Spójności utworzonego zgodnie z art. 177 TFUE. Zgodnie z art. 193 TFUE, środki ochronne przyjęte na podstawie art. 192 TFUE nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Środki te muszą być zgodne z traktatami. Są one noty-fikowane Komisji. W wypadku energetyki znaczenie ma art. 194 TFUE, który stanowi, że „1. W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby za-chowania i poprawy stanu środowiska, polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi: a) zapewnienie funkcjonowania rynku energii; b) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii; c) wspieranie efektyw- OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 13 ności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii; oraz d) wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii. 2. Bez uszczerbku dla stosowania innych postanowień Traktatów, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgod-nie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ustanawiają środki niezbędne do osiągnięcia celów, o których mowa w ustępie 1. Środki te są przyjmowane po konsultacji z Komitetem Ekono-miczno-Społecznym i Komitetem Regionów. Nie naruszają one prawa Państwa Członkow-skiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, bez uszczerbku dla artykułu 192 ustęp 2 litera c). 3. Na zasadzie odstępstwa od ustępu 2, Rada, stanowiąc zgod-nie ze specjalną procedurą ustawodawczą, jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Eu-ropejskim, ustanawia środki, o których mowa w tym ustępie, jeżeli mają one głównie charak-ter fiskalny”. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że Unia Europejska jest uprawniona do działania we wszystkich obszarach polityki w dziedzinie środowiska, takich jak zanieczysz-czenie powietrza i wody, gospodarowanie odpadami i zmiana klimatu. Zakres podejmowa-nych działań wyznacza zasada pomocniczości oraz wymóg uzyskania jednomyślności w Ra-dzie w takich sprawach jak kwestie budżetowe, zagospodarowanie przestrzenne miast i wsi, użytkowanie gruntów, zarządzanie ilościowe zasobami wodnymi, wybór źródeł energii oraz struktura dostaw energii. 4.4. Prymarną procedurę wydawania aktów prawa pochodnego w dziedzinie środowi-ska stanowi zwykła procedura ustawodawcza, zakładająca, że akty te są przyjmowane przez Parlament Europejski i Radę (większością kwalifikowaną) na wniosek Komisji i po uprzed-niej konsultacji projektu aktu z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Re-gionów. Na zasadzie odstępstw od procedury decyzyjnej określonej w art. 192 ust. 1 TFUE przewidziano procedurę specjalną. W art. 192 ust. 2 TFUE zawarto katalog trzech wypadków zastosowania specjalnej procedury ustawodawczej dla przyjęcia aktów prawa pochodnego służących wykonaniu celów unijnej polityki w dziedzinie środowiska wskazanych w art. 191 TFUE. Zasadniczym elementem różnicującym obie procedury jest to, że w pierwszej dla przyjęcia aktu prawa pochodnego konieczne jest wspólne działanie Parlamentu Europejskiego i Rady (zob. art. 289 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 1 TFUE) oraz poparcie większości kwa-lifikowanej członków Rady, natomiast w wypadku zastosowania drugiej z procedur akt praw-ny uchwalany jest przez Radę, która tylko konsultuje się z Parlamentem Europejskim (zob. art. 289 ust. 2 w związku z art. 192 ust. 2 TFUE). Wymóg uzyskania jednomyślności w Ra-dzie skutkuje wzrostem znaczenia (siły) głosu pojedynczego państwa członkowskiego. Tym samym wybór jednej z dostępnych procedur prawodawczych ma doniosłe znaczenie dla szan-sy przyjęcia danego środka zmierzającego do realizacji celów środowiskowych. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie danego środka jest mniej problematyczne w pierwszej procedurze, albowiem zgodnie z art. 192 ust. 2 TFUE głos jednego państwa członkowskiego w Radzie wystarcza, aby uniemożliwić przyjęcie aktu z uwagi na nieuzyskanie wymaganej traktatem jednomyślności. Inaczej mówiąc, na gruncie art. 192 ust. 2 TFUE każde z państw członkow-skich dysponuje możliwością samodzielnego zablokowania aktu prawnego (veto). Dla wykładni przedmiotu kontroli istotne jest ustalenie, co oznaczają środki, o których mowa w art. 192 ust. 2 lit. c TFUE. W piśmiennictwie wskazuje się, że zastosowanie tego przepisu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymaga łącznego spełnienia trzech warunków: po pierwsze, środek służy osiągnięciu celów określonych w art. 191 ust. 1 TFUE; po drugie, środek wpływa znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami ener-gii; po trzecie, środek wpływa znacząco na ogólną strukturę zaopatrzenia w energię państwa członkowskiego (zob. K. Łuczak, Norma art. 192(2)(c) TFUE jako podstawa prawna: skutki OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 14 aktu prawnego i miks energetyczny państwa członkowskiego, „Przegląd Legislacyjny” nr 1/2019, s. 46). Uwagę zwraca przymiotnik „znacząco” (ang. significantly). Związek po-między środkami w dziedzinie ochrony środowiska a kwestiami energetycznymi państw członkowskich z natury rzeczy może występować dość często, stąd termin ten ma dodatkowo zawężać konieczność zastosowania specjalnej procedury prawodawczej. Samo zaś posłużenie się tym przymiotnikiem wskazuje na stopniowalność owego wpływu, co implikuje, że dla przesądzenia ewentualnej ścieżki proceduralnej konieczne wydają się analizy skutków propo-nowanego aktu dla sektora lub wyboru, o których tu mowa (zob. ibidem, s. 46). 5. System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii Euro-pejskiej. 5.1. Europejski System Handlu Emisjami (z ang. European Union Emission Trading System) stanowi podstawę polityki Unii Europejskiej w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatycznym i jest jej głównym narzędziem służącym do redukcji emisji przemysłowych gazów cieplarnianych. EU ETS jest jednym z międzynarodowych systemów handlu upraw-nieniami do emisji gazów cieplarnianych. Obejmuje on ponad 11 000 instalacji, a wśród nich elektrownie, elektrociepłownie, ciepłownie i zakłady przemysłowe oraz operatorów statków powietrznych w 31 krajach. EU ETS powstał w 2003 r. w celu usprawnienia ograniczania tej emisji. Rozpoczął on funkcjonowanie 1 stycznia 2005 r. Miał on przygotować Unię Europejską do wdrożenia Pro-tokołu z Kioto, międzynarodowego porozumienia, które nałożyło na państwa sygnatariuszy obowiązek redukcji CO2 do 2012 r. o 5% w stosunku do 1990 r. Uczestniczące w systemie EU ETS instalacje z sektora energetycznego oraz energo-chłonne zakłady przemysłowe, odpowiadają łącznie za niemal połowę całkowitej emisji CO2 w UE. Na podstawie przyjętych przepisów, od 2012 r., systemem zostali objęci również ope-ratorzy lotniczy. Z kolei w 2020 r. system EU ETS został połączony ze Szwajcarskim System Handlu Emisjami (CH ETS). Oznacza to, że istnieje możliwość wzajemnej wymiany upraw-nień do emisji pomiędzy oboma systemami oraz rozliczania nimi emisji. System handlu uprawnieniami funkcjonuje nie tylko w Unii Europejskiej. Na świecie podobne mechanizmy działają na poziomie regionalnym lub krajowym. Systemy te, choć ma-ją realizować podobne cele, różnią się od siebie zasadami funkcjonowania. To powoduje, że w globalnej rywalizacji powstaje nierówna konkurencja i dochodzi do sytuacji, że produkty obarczone niższą ceną CO2 niż w EU ETS są tańsze. System EU ETS zobowiązuje emitentów do pozyskania i umarzania uprawnień do emisji CO2. Co do zasady, uprawnienia są kupowane na rynku z dostępnej puli, znanej wszystkim uczestnikom rynku. Ciepłownictwo, przemysł i lotnictwo jako sektory narażone na tzw. ucieczkę emisji otrzymują część uprawnień za darmo. Ucieczka emisji polega na tym, że z powodu kosztów związanych z polityką klimatyczną przedsiębiorstwo przenosi produkcję do innych krajów o łagodniejszych przepisach w zakresie ograniczenia emisji. Sytuacja taka może prowadzić do zwiększenia całkowitej ilości emisji tego przedsiębiorstwa. Ryzyko ucieczki emisji może być wyższe w wypadku niektórych sektorów energochłonnych. Ponieważ system EU ETS ma przede wszystkim prowadzić do ograniczenia emisji CO2 do atmosfery, pula dostępnych na rynku uprawnień z roku na rok maleje, zgodnie z ce-lami redukcyjnymi UE. Ograniczona podaż podnosi ceny uprawnień. System EU ETS jest systemem pułapów i handlu. Polega on na wprowadzeniu limitu łącznych emisji niektórych gazów cieplarnianych emitowanych przez instalacje objęte syste-mem. Z czasem limit ten jest obniżany, co sprawia, że łączne emisje spadają. Jednocześnie istnieje związek między wzrostem cen energii a wzrostem cen za handel uprawnieniami do OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 15 emisji CO2 (zob. o tym mechanizmie: J. Sowiński, Badanie wpływu nowej dyrektywy ETS na ceny energii elektrycznej, „Rynek Energii” nr 2/2010, s. 144). W ramach wyznaczonego pułapu firmy otrzymują lub kupują uprawnienia do emisji, którymi mogą handlować zgodnie ze swoimi potrzebami. Mogą też kupować ograniczone ilości międzynarodowych jednostek emisji pochodzących z projektów mających na celu ogra-niczenie zużycia energii na całym świecie. Ograniczenie całkowitej liczby dostępnych upraw-nień do emisji gwarantuje, że mają one pewną wartość. Co roku każde przedsiębiorstwo musi umorzyć liczbę przydziałów wystarczającą na pokrycie jego całkowitych emisji. W przeciwnym razie nakładane są wysokie grzywny. Jeżeli przedsiębiorstwo zmniejszy swoje emisje, może zatrzymać dodatkowe uprawnienia w celu pokrycia swoich potrzeb w przyszłości albo sprzedania ich innemu przedsiębiorstwu, któremu tych uprawnień zabrakło. Zasady podziału uprawnień między uczestnikami EU ETS są ustalone w dyrektywie 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 2003 r. ustanawiającej sys-tem handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE. Dyrektywa ETS była kilkukrotnie nowelizowana w związku z kolejnymi etapami procesu reformy EU ETS, związanymi z ograniczaniem uprawnień do emisji CO2. Komisja Europejska rozdziela uprawnienia na: pulę darmową, z której uprawnienia są przyznawane za darmo, głównie instalacjom narażonym na ucieczkę emisji; pulę aukcyjną, sprzedawaną przez państwa członkowskie (pula podstawowa + pula z mechanizmu solidarno-ściowego) oraz przez dedykowane fundusze (Fundusz Modernizacyjny i Fundusz Innowacyj-ności) za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Środki pozyskane ze sprzedaży uprawnień przez państwa są przychodem ich budże-tów. Dyrektywa ETS wskazuje procentowo, ile przychodów z puli podstawowej, a ile z puli solidarnościowej powinno trafiać na cele klimatyczne. System handlu ma zagwarantować obniżanie emisji tam, gdzie najmniej to kosztuje. Wysokie ceny emisji CO2 sprawiają również, że podmioty muszą inwestować w czyste tech-nologie niskoemisyjne. Celem działania unijnego systemu ETS jest bowiem doprowadzenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych, przez uwzględnienie kosztu emisji CO2 w produkcji energii i wyrobów przemysłowych. Ma to sprawić, że wysokoemisyjna działalność stanie się droższa niż w wypadku wykorzystania w niej czystych alternatyw. W lipcu 2021 r. Komisja Europejska przedstawiła pakiet reform „Fit for 55”. Jego ce-lem jest przygotowanie mechanizmów wdrażania podwyższonego unijnego celu redukcyjne-go na 2030 r. Jako że EU ETS jest kluczowym elementem ograniczania emisji w krajach członkowskich, pakiet będzie obejmował również jego reformę. Wyższy cel redukcji emisji w sektorach objętych ETS będzie oznaczał szybsze wycofywanie uprawnień do emisji w obiegu. Sumarycznie, działania w ETS i non-ETS powinny do 2030 r. ograniczyć emisje gazów cieplarnianych w UE o 55%. 5.2. Dyrektywa ETS jest podstawą prawną powołania na gruncie prawa UE systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS). Na gruncie tego aktu cele polityki klimatycznej są osiągane przez ustanowienie ogólnoeuropejskiego limitu emisji, który w założeniu powinien odpowiadać liczbie uprawnień do emisji, dostępnych na unijnym rynku w danym okresie roz-liczeniowym. Założenie to jest modyfikowane mechanizmami wynikającymi z dyrektywy ETS. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na mechanizm związany z wprowadzeniem tzw. rezerwy stabilności rynkowej, którego celem jest sterowanie podażą uprawnień do emisji na unijnym rynku w celu utrzymywania odpowiednio wysokiej ceny na uprawnienia. System EU ETS wprowadzany dyrektywą ETS uzupełniają regulacje dotyczące w szczególności: OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 16 1) zezwoleń na emisję gazów cieplarnianych, które są wydawane instalacjom uczest-niczącym w systemie; 2) zbywania przez państwa członkowskie uprawnień do emisji na aukcjach oraz zasa-dy przeznaczania części środków uzyskanych z ich sprzedaży na wskazane w dyrektywie cele (art. 10 dyrektywy ETS); 3) zasad udzielania wsparcia niektórym energochłonnym sektorom przemysłu narażo-nym na tzw. ucieczkę emisji (art. 10b dyrektywy ETS); 4) zasad udzielania wsparcia projektom inwestycyjnym proponowanym przez państwa członkowskie, związanym z modernizacją systemów energetycznych i poprawą efektywności energetycznej w ramach Funduszu Modernizacyjnego (art. 10d dyrektywy ETS); 5) zasad funkcjonowania rejestrów oraz funkcji głównego zarządcy, który nadzoruje sposób funkcjonowania niezależnego rejestru transakcji (art. 19 i art. 20 dyrektywy ETS); 6) zasad corocznej sprawozdawczości państw dokumentującej stosowanie przepisów dyrektywy w państwie członkowskim (art. 21 dyrektywy ETS); 7) zasad dobrowolnego włączania przez państwo członkowskie dodatkowych działań lub gazów cieplarnianych oraz wydawania uprawnień lub jednostek w związku z zarządza-nymi przez państwa członkowskie projektami, które redukują emisje gazów cieplarnianych nieobjętych systemem EU ETS (art. 24 i art. 24a dyrektywy ETS); 8) zasad stosowania włączeń tzw. małych instalacji w zamian za objęcie tych instalacji środkami równoważnymi oraz opcjonalnego wyłączenia z systemu instalacji emitujących po-niżej 2 500 ton CO2. Należy zwrócić uwagę, że na obecny kształt dyrektywy ETS miały wpływ różne akty prawne, w szczególności dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz. Urz. UE L 76 z 19.03.2018, s. 3). Dyrektywa ta wprowadza wiele zmian w zasadach przydziału uprawnień do emisji po 2020 r. Postanowienia dyrektywy ETS zostały implementowane do polskiego porządku praw-nego ustawą z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1505, ze zm.) oraz aktami wykonawczymi do tej usta-wy. 5.3. W kontekście niniejszej sprawy należy podkreślić, że 6 października 2015 r. Par-lament Europejski i Rada Unii Europejskiej na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE – zatem w zwykłej procedurze – przyjęły decyzję 2015/1814, która dotyczy ustanowienia i funkcjo-nowania rezerwy stabilności rynkowej (dalej: MSR). Przyczyną powstania MSR była – oce-niana przez Unię jako nadmierna – podaż uprawnień emisyjnych. W założeniu MSR miała regulować rynek, zwiększając bądź zmniejszając podaż uprawnień emisyjnych w zależności od potrzeby rynkowej, tak aby z jednej strony utrzymać presję transformacyjną, a z drugiej strony nie powodować nadmiernego wzrostu cen uprawnień emisyjnych, co mogłoby się przekładać na gwałtowny skok cen dla indywidualnych konsumentów. Rzeczpospolita Polska zaskarżyła decyzję 2015/1814 do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, żądając stwierdzenia jej nieważności. W skardze podniesiono, że zaskar-żona decyzja narusza art. 192 ust. 1 TFUE w związku z art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c TFUE ze względu na to, że została ona przyjęta zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mimo że decyzja ta stanowi środek wpływający znacząco na wybór przez państwo członkow-skie między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię w rozu-mieniu tego ostatniego postanowienia. Tym samym, w ocenie Polski, stosownie do art. 192 ust. 2 TFUE taka decyzja powinna zostać przyjęta przez Radę stanowiącą jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą. OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 17 Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. (sprawa C-5/16; dalej: wyrok TSUE z 21 czerwca 2018 r.), Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europej-skiej oddalił polską skargę. W uzasadnieniu TSUE ocenił, iż „[z]ważywszy, że do poznania rzeczywistych i konkretnych skutków środka legislacyjnego konieczne jest przeprowadzenie analizy tych skutków po jego wejściu w życie, wybór prawodawcy powinien opierać się na założeniach dotyczących prawdopodobnego wpływu tego środka, które z natury mają charak-ter spekulacyjny i nie stanowią w żadnym razie obiektywnych czynników, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 38 niniejszego wyroku. W związku z tym należy stwierdzić, że ocena skutków dla polityki energetycznej państwa członkowskiego wywieranych przez akt Unii nie stanowi elementu, który powinien być oceniany w oderwaniu od celu lub treści tego aktu lub na zasadzie odstępstwa od nich. Ponadto, jak podniosła Rada, należy podkreślić, że art. 192 ust. 2 TFUE należy interpretować w związku z art. 191 TFUE, który ma na celu powierzenie Unii roli w dziedzinie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianom klimatu, w szczególności poprzez podejmowanie i wypełnianie międzynarodowych zobowiązań w tym zakresie. Ponieważ przyjęte w tym celu środki siłą rzeczy mają skutki dla sektora energetycznego państw członkowskich, szeroka wykładnia art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE mogłaby skutkować tym, że stosowanie specjalnej procedury ustawodawczej, mającej charakter wyjątku przewidzianego w traktacie FUE, stałoby się regułą. Tymczasem wniosek ten jest nie do pogodzenia z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym przepisy, które mają charakter wyjątku od zasady, muszą być interpretowane w sposób ścisły (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 czerwca 2010 r., Bruno i in., C-395/08 i C-396/08, EU:C:2010:329, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Z po-wyższego wynika, że art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) TFUE może stanowić podstawę prawną aktu Unii jedynie wtedy, gdy z jego celu i treści wynika, że pierwszym zamierzonym rezultatem tego aktu jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię”. TSUE uznał tym samym, że w art. 192 ust. 2 akapit pierwszy lit. c TFUE (dotyczący szczególnej procedury prawodawczej) może stanowić podstawę prawną do wydania aktu prawa pochod-nego jedynie wówczas, gdy cel i treść regulacji jednoznacznie stanowi, że pierwszorzędnym jej celem jest wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między róż-nymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię, niezależnie od tego, jaki jest rzeczywisty stan rzeczy. W piśmiennictwie wskazano, że powołanym wyżej wyrokiem TSUE uzupełnił listę warunków zastosowania art. 192 ust. 2 lit. c TFUE, zapewniając prawodawcy unijnemu kom-fort korzystania ze zwykłej procedury prawodawczej, niezależnie od stanowiska państw członkowskich wobec wpływu środka na ich miks energetyczny (zob. K. Łuczak, op. cit., s. 46-47). Podobne rozumienie przepisu traktatowego TSUE zaprezentował także, jak się wy-daje, w wyroku z 13 marca 2019 r., w sprawie Polska przeciwko Parlamentowi (UE) i Radzie (UE), C-128/17 (ECLI:EU:C:2019:194, pkt 46). Analiza wyroku TSUE z 21 czerwca 2018 r. prowadzi do wniosku, że w orzeczeniu tym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykreował nową normę prawną, ogranicza-jącą zakres stosowania art. 192 ust. 2 lit. c TFUE jako podstawy prawnej przyjmowania ak-tów prawa unijnego w drodze specjalnej procedury prawodawczej. Ze względu na wskazane wyżej ograniczenie warunków zastosowania art. 192 ust. 2 lit. c TFUE, to art. 192 ust. 1 TFUE (zwykła procedura prawodawcza) jest konsekwentnie wykorzystywany jako podstawa prawna wydawania aktów dotyczących polityki klimatycznej EU, w tym modyfikacji EU ETS, co z uwagi na brak wymogu uzyskania jednomyślności w Radzie pozbawia państwa członkowskie samodzielnej możliwości blokowania niekorzyst-nych dla ich gospodarek regulacji. OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 18 W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę m.in. na następujące akty prawa unijnego (pierwotnego i wtórnego), wydane już po wyroku TSUE z 21 czerwca 2018 r., skła-dające się na pakiet „Gotowi na 55” („Fit for 55”), wobec których Polska wniosła do Trybu-nału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargi o stwierdzenie ich nieważności ze względu na niewłaściwą procedurę prawodawczą zastosowaną przy ich przyjmowaniu: 1) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/839 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmia-ny rozporządzenia (UE) 2018/841 w odniesieniu do zakresu stosowania, uproszczenia przepi-sów dotyczących sprawozdawczości i zgodności oraz określenia celów państw członkowskich na 2030 r., a także zmiany rozporządzenia (UE) 2018/1999 w odniesieniu do poprawy moni-torowania, sprawozdawczości, śledzenia postępów i przeglądu (Dz. Urz. UE L 107 z 21.04.2023, s. 1; skarga wniesiona 14 lipca 2023 r.; sprawa C-442/23); 2) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/851 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmia-ny rozporządzenia (UE) 2019/631 w odniesieniu do wzmocnienia norm emisji CO2 dla no-wych samochodów osobowych i dla nowych lekkich pojazdów użytkowych zgodnie z ambit-niejszymi celami klimatycznymi Unii (Dz. Urz. UE L 110 z 25.04.2023, s. 5; skarga wniesio-na 17 lipca 2023 r.; sprawa C-444/23); 3) decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/852 z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie zmiany decyzji (UE) 2015/1814 w odniesieniu do liczby uprawnień, które mają zostać umieszczone w rezerwie stabilności rynkowej na po-trzeby unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. (Dz. Urz. UE L 110 z 25.04.2023, s. 21; skarga wniesiona 17 lipca 2023 r.; sprawa C-445/23); 4) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/857 z dnia 19 kwietnia 2023 r. zmieniające rozporządzenie (UE) 2018/842 w sprawie wiążących rocznych redukcji emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie od 2021 r. do 2030 r. przyczyniających się do działań na rzecz klimatu w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z porozumie-nia paryskiego oraz zmieniające rozporządzenie (UE) 2018/1999 (Dz. Urz. UE L 111 z 26.04.2023, s. 1; skarga wniesiona 18 lipca 2023 r.; sprawa C-451/23); 5) dyrektywa Parla-mentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz decyzję (UE) 2015/1814 w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 130 z 16.05.2023, s. 134; skarga wniesiona 8 sierpnia 2023 r.; sprawa C-505/23); 6) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/956 z dnia 10 ma-ja 2023 r. ustanawiające mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (Dz. Urz. UE L 130 z 16.05.2023, s. 52; skarga wniesiona 8 sierpnia 2023 r.; sprawa C-512/23); 7) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1791 z dnia 13 września 2023 r. w sprawie efektywności energetycznej oraz zmieniająca rozporządzenie (UE) 2023/955 (Dz. Urz. UE L 231 z 20.09.2023, s. 1; skarga wniesiona 14 grudnia 2023 r.; sprawa C-771/23). 6. Wykładnia wzorców kontroli wskazanych we wniosku. 6.1. Zgodnie z artykułem pierwszym Konstytucji, „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. W nauce prawa konstytucyjnego podnosi się, że „[z] tego, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli wynika, że ustrojo-dawcy chodzi o uznanie przede wszystkim służebnej roli państwa i jego organów wobec obywateli, a nie o podkreślenie znaczenia określonego zachowania się obywateli wobec pań-stwa. Państwo zobligowane zostaje do troski o byt jednostki, o zapewnienie realizacji szans rozwoju indywidualnego zagwarantowanego w Konstytucji. Prowadzi to do zmiany charakte-ru praw jednostki. Stają się one celami działalności państwa. Nie wystarczą więc już tylko formalne ich gwarancje, ale państwo zmuszone jest do podejmowania działań natury poli- OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 19 tycznej, ekologicznej, socjalnej itp., aby wypełnić program sformułowany w postanowieniach Konstytucji ich dotyczących. Prawa i wolności nie chronią tylko indywidualnej sfery wolno-ści jednostki, ale wypełniają również pewne funkcje społeczne i korzystanie z nich powinno być społecznie zorientowane, tzn. służąc ochronie interesów jednostki, powinno służyć rów-nocześnie dobru ogółu” (B. Banaszak, komentarz do art. 1, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, Legalis). 6.2. Art. 2 Konstytucji stanowi, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pań-stwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Trybunał w swo-im orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady demokratycznego państwa prawnego, jej treści, wynikających z niej reguł, uprawnień i obowiązków. W orzecznictwie tym z przytoczonego przepisu wyprowadzono wiele zasad niewyrażonych w nim explicite. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma jedna z tychże zasad, tj. zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana też zasadą lojalności państwa wobec obywateli. Rozumienie tej zasady ugruntowało się jako skierowany do usta-wodawcy nakaz stanowienia prawa w taki sposób, aby nie stawało się swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skut-ki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w prze-konaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie zwią-zane z nim następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny (zob. m.in. wyroki TK z: 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134; 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62). Zasada ta wskazuje, z jednej strony, na po-krewieństwo z zasadą dotrzymywania umów (przez państwo, jego organy i jednostki organi-zacyjne), która jest oparciem całego prawa prywatnego z jego autonomią osoby, z drugiej zaś strony, w ustrojach demokratycznych stanowi wykładnik roli państwa i oparcie dla wszyst-kich stosunków między nim a obywatelami. Obywatel nie może oczekiwać całkowitej nie-zmienności systemu prawa. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania modyfikacji stanu prawnego, w tym także na niekorzyść obywateli. Wszelkie zmiany nie mogą być jed-nakże wprowadzane w sposób arbitralny, w tym w szczególności nie mogą być zaskoczeniem dla obywatela (zob. m.in. wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157 oraz wyroki TK z: 8 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 114; 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16; 13 czerwca 2013 r., sygn. K 17/11, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 58). Ochronie podlegać może jedynie zaufanie, które ma racjonalne uzasadnienie. Ocena tej sytuacji musi uwzględniać spe-cyfikę stosunków społecznych. Im bardziej rozwiązania prawne odnoszą się do sytuacji, któ-rych zmienność uzależniona jest od obiektywnej zmienności czynników ekonomicznych, demograficznych czy cywilizacyjnych, tym mniejszy jest zakres, w którym adresaci norm mogą oczekiwać niezmienności rozwiązań prawnych, w długim horyzoncie czasowym (por. wyrok z 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163). 6.3. Stosownie do art. 5 Konstytucji, „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowi-ska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Przepis ten określa podstawowe cele Rzeczypospolitej, wskazuje kierunki działania państwa, nie określa jednak środków i sposo-bów ich realizacji. Współcześnie warunkiem bezpieczeństwa obywateli, realizacji praw i wolności człowieka jest m.in. swobodny dostęp do źródeł energii, na co zwrócił uwagę Try-bunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. o sygn. P 24/05 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 87). OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 20 6.4. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, „[o]rgany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Przepis ten kreuje zasadę legalizmu, nazywaną także zasadą prawo-rządności w aspekcie formalnym. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zasada legalizmu stanowi jądro zasady państwa prawnego, w którym kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać jednoznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, natomiast wszel-kie działania tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a w razie wątpliwo-ści interpretacyjnych, kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać (zob. wyroki TK z: 24 października 2017 r., sygn. K 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 68 oraz 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66). Przez władze publiczne należy przy tym rozumieć każdy z rodzajów władzy wskazany w Konstytucji, tj. władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, których organy nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej. Reguła ta nie przewiduje żadnych wyjątków (zob. wyroki TK z: 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256 oraz 21 lutego 2001 r., sygn. P 12/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 47). A zatem organ władzy publicznej nie może przypisywać sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów. Zobowiązany jest więc do przestrzegania wszystkich przepisów określających jego uprawnienia lub obowiązki, nie-zależnie od usytuowania ich w systemie źródeł prawa. Organy władzy publicznej muszą za-tem znać przepisy prawa materialnego, proceduralnego i ustrojowego regulujące ich kompe-tencje i stosować się do wynikających z nich nakazów i zakazów. Przede wszystkim chodzi o niestosowanie przez organy władzy publicznej zasady, że co nie jest zakazane, jest im do-zwolone, lecz stosowanie przez nie zasady odwrotnej – co nie jest im dozwolone, jest zakaza-ne (zob. wyrok TK z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34). Adresa-tami zasady legalizmu są wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację: wła-dza ustawodawcza, wykonawcza lub sądownicza czy pozostające poza trójpodziałem władz. Przewidziane zasadą legalizmu standardy powinny być również wypełniane przez organy i instytucje UE wydające akty lub decyzje podlegające wykonaniu w Rzeczypospolitej Pol-skiej. Legalizmem działania organów władzy publicznej jest stan, w którym organy te są two-rzone w drodze prawnej oraz działają na podstawie i w granicach prawa, które określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania. Prowadzi to do wydania rozstrzygnięcia w przepisanej przez prawo formie, opartego na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi konkretny organ przepisami prawa materialnego. „Działanie na podstawie pra-wa” oznacza wymóg legitymacji prawnej (podstawy kompetencyjnej) dla wszelkiej działalno-ści polegającej na sprawowaniu władzy publicznej. Kompetencji tej nie wolno domniemywać, musi być określona jasno i precyzyjnie w przepisie prawa. Z kolei pojęcie „w granicach pra-wa” oznacza konstytucyjny obowiązek organów władzy publicznej, aby w swojej działalności ściśle przestrzegały nie tylko norm wyznaczających ich zadania i kompetencje (by nie prze-kraczały swych kompetencji), lecz także aby nie naruszały żadnych innych obowiązujących norm (zob. wyrok TK z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). 6.5. Art. 8 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „Konstytucja jest najwyższym prawem Rze-czypospolitej Polskiej”. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na ten temat w wielu orze-czeniach, a zwłaszcza w wyrokach dotyczących traktatu akcesyjnego (zob. wyrok o sygn. K 18/04) i traktatu z Lizbony (zob. wyrok o sygn. K 32/09). W wyroku z 16 listopada 2001 r. o sygn. SK 45/09 (OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97) Trybunał stwierdził, że Konstytucja za-chowuje pierwszeństwo i nadrzędność nad wszystkimi aktami prawnymi obowiązującymi w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także nad prawem UE. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku dotyczącym traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Konstytucja pozostaje – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 21 Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach”. Konstytucja korzy-sta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Wskazane stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku dotyczącym traktatu z Li-zbony (sygn. K 32/09). Tezę tę, sformułowaną w kontekście relacji Konstytucji do traktatów, należy odnieść także względem relacji Konstytucji oraz aktów instytucji UE. W wyroku z 20 kwietnia 2020 r. o sygn. U 2/20 (OTK ZU A/2020, poz. 61), Trybunał Konstytucyjny powtórzył, że art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”, także w zestawieniu z przepisami prawa Unii Europejskiej (zob. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09). W wyroku o sygn. K 32/09 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że istnieje ścisły związek za-sady nadrzędności Konstytucji z suwerennością Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybuna-łu Konstytucyjnego, normy Konstytucji stanowią wyraz suwerennej woli narodu i dlatego nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie, przez samo powstanie nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami, czyli aktami prawa pierwotnego Unii Euro-pejskiej a Konstytucją (podobnie w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04), a zachowanie pierwszeństwa obowiązywania Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa. 6.6. W niniejszej sprawie – z uwagi na kwestionowany przez wnioskodawcę przed-miot kontroli – szczególnie istotny jest ten aspekt nadrzędności polskiej ustawy zasadniczej, który odnosi się do relacji pomiędzy prawem krajowym oraz prawem Unii Europejskiej, a to z kolei wymaga uwzględnienia jako wzorców kontroli art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji, „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umo-wy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodo-wemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Art. 90 ust. 1 Konstytucji określa podstawy prawne przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do organizacji międzynarodowych oraz konsekwencje członkostwa w takiej organi-zacji dla krajowego porządku prawnego, stanowiąc warunki przekazywania kompetencji władz państwa organom organizacji międzynarodowej. Przekazanie kompetencji organów władzy państwowej, rozumianej jako prawo do regulowania lub rozstrzygania spraw w okre-ślonym zakresie, dopuszczalne jest jedynie: 1) na rzecz organizacji międzynarodowej lub or-ganu międzynarodowego, 2) w niektórych sprawach i 3) za zgodą Sejmu i Senatu, wyrażoną w drodze ustawy przyjmowanej większością kwalifikowaną dwóch trzecich głosów lub suwe-rena działającego w trybie referendum ogólnokrajowego. Zaprezentowane ograniczenia kon-stytucyjne muszą być zachowane dla zapewnienia zgodności przekazania wskazanych kompe-tencji z ustawą zasadniczą. Rzeczpospolita Polska nie może w drodze ratyfikacji umowy mię-dzynarodowej, o której stanowi art. 90 ust. 1 Konstytucji, przekazać całości kompetencji ja-kiegoś organu. Wpływ procesu integracji europejskiej na sferę suwerenności państwa stanowi formę ograniczenia wykonywania suwerenności państw członkowskich Unii, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyroku o sygn. K 32/09. Nie oznacza to jednak wyzbycia się przez państwo suwerenności: „w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w sto-sunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ogranicze-nia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracal-ne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny”. Ponadto Trybunał doprecyzował, że tożsamość konstytucyjna jest pojęciem wyłączającym możliwość przekazania, na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji, kompetencji OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 22 o fundamentalnym znaczeniu dla podstaw ustroju danego państwa. Tym samym Trybunał podtrzymał i rozwinął funkcjonujący w jego poprzednim orzecznictwie pogląd, wyrażony zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, że przekazanie kompetencji w „niektó-rych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji da-nego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy pań-stwowej, a także jako zakaz przekazywania kompetencji do kreowania kompetencji. Koniecz-ne jest więc precyzyjne określenie dziedzin i wskazanie zakresu kompetencji objętych prze-kazaniem. Wymieniona zasada wyklucza uznanie, że podmiot, któremu kompetencje przeka-zano, może samodzielnie rozszerzać ich zakres. Konstytucja nie udziela upoważnienia do przekazywania, w sposób ogólny, zwierzchnictwa w określonym zakresie, przy pozostawie-niu szczegółowego określenia kompetencji samemu podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło przekazanie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dawał wyraz w orzecznictwie, że w de-mokratycznym państwie prawnym nie jest możliwe kreowanie kompetencji w drodze do-mniemania. Przenosząc ten pogląd na płaszczyznę integracji europejskiej, Trybunał przyjął, że zasada ta dotyczy także stosunków w obrębie UE, która nie będąc państwem, posługuje się prawem, a zatem musi sprostać standardom w tej dziedzinie właściwym. Przekazanie kompe-tencji nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania państwa suwerenności na skutek dopuszczenia możliwości przekazania kompetencji w „niektórych sprawach”. Zauważył po-nadto, że „[n]iezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kom-petencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem prze-kazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji, (…) w tym w szczególności (…) zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompeten-cji”. Konstytucja dopuszcza jedynie przekazanie kompetencji na podstawie umowy między-narodowej, a to oznacza, że przedmiotem przekazania mogą być jedynie kompetencje wska-zane w umowie międzynarodowej. Każde rozszerzenie katalogu kompetencji przekazanych na rzecz UE wymaga odpowiedniej podstawy prawnej w treści umowy międzynarodowej i wyrażenia zgody w trybie przewidzianym w art. 90 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok o sygn. K 32/09; cz. III, pkt 2.6), przy czym na gruncie prawa UE obowiązuje zasada domniemania kompetencji na rzecz państw członkowskich (por. wyrok o sygn. P 7/20). Tym samym zakazane jest przekazanie ogółu kompetencji danego organu, przekazanie kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i przekazanie kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej (zob. wyrok TK o sygn. K 18/04). Oznacza to, że również treść przepisów prawa unijnego można analizować z per-spektywy prawidłowego, tj. zgodnego z Konstytucją, przekazania kompetencji, ale także już po przekazaniu można oceniać, czy zakres przekazania kompetencji nie jest w sposób nieu-prawniony modyfikowany, wbrew zobowiązaniom wynikającym z umowy międzynarodowej, ratyfikowanej w trybie art. 90 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, z punktu widzenia analizowa-nego przepisu Konstytucji, niedopuszczalne jest, aby Rzeczpospolita Polska mogła związać się tego rodzaju umową międzynarodową, która przewiduje niedookreślone uprawnienia or-ganizacji międzynarodowej ze skutkiem obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Pol-skiej, albo, co więcej, pozwala tej organizacji na samookreślanie własnych kompetencji w późniejszym czasie, kosztem kompetencji organów Rzeczypospolitej Polskiej. Państwa członkowskie pozostają bowiem gospodarzami traktatów, zachowując tzw. kompetencje kompetencji, czyli kompetencje do ustalania nowych kompetencji, co następuje przez zmianę traktatów (zob. M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 4, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komen-tarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, teza 26). Powierzenie kompetencji w ramach umowy, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytu-cji, nie może zatem zakładać samoistnej ewolucji i musi być wyraźne, gdyż na podstawie traktatu organy tej organizacji stają się organami władzy „w niektórych sprawach”, łącznie OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 23 z możliwością stanowienia prawa powszechnie obowiązującego na terenie RP (art. 91 ust. 3 Konstytucji). Przekazanie owego władztwa i jego wykonywanie przez organy międzynaro-dowe podlega zatem tym samym regułom, którym podlegają krajowe organy władzy pań-stwowej, a więc w szczególności zasadom opisanym w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Także bo-wiem na gruncie prawa publicznego mamy do czynienia z refleksem zasady Nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, którą bodaj najtrafniej ujął jurysta Julian: More maiorum ita comparatum est, ut is demum iurisdictionem mandare possit, qui eam suo iure, non alieno beneficio habet (Ze zwyczaju przodków wynika, że ten jedynie może delegować jurysdykcję, komu przysługuje ona z jego własnego prawa, a nie z cudzej łaski) – za posta-nowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60. Art. 4 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „[w]ładza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Pol-skiej należy do Narodu”. Przepis ten nie operuje wprost pojęciem „suwerenności”, jednak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, że chodzi właśnie o suwerenność Narodu, którą zrównuje się także w jej rozumieniu z suwerennością państwa. W aspekcie prawnym, suwerenność to taki stan prawny, który obejmuje niezależność od innych państw i władzę najwyższą w obrębie państwa. W tym rozumieniu suwerenność znaczy także wyłączną zdol-ność państwa do samookreślania się prawnego. Zasadę suwerenności wyrażają (choć w różny sposób) wszystkie konstytucje państw Unii Europejskiej. Suwerenna władza w państwie sprawowana jest za pośrednictwem organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądow-niczej. W wyroku o sygn. K 32/09 Trybunał Konstytucyjny, formułując zasadę zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, stwierdził m.in., że zasada ta wymaga re-spektowania granic przekazywania kompetencji, a w wypadku kompetencji składających się na istotę suwerenności (w tym wymiar sprawiedliwości) obejmuje zakaz ich przekazywania. 6.7. Zgodnie z art. 20 Konstytucji, „[s]połeczna gospodarka rynkowa oparta na wolno-ści działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Zacytowany przepis charakteryzuje system gospodarczy Rzeczypospolitej, wskazując na jego trzy podstawowe filary, a jednocześnie wyraża skierowany do ustawodawcy nakaz takiego ukształtowania warunków gospodarowania czy instytucji społecznych, by odpowiadał wizji ustrojodawcy (zob. L. Garlicki, M. Zubik, komentarz do art. 20, [w:] Konstytucja Rzeczypo-spolitej Polskiej. Komentarz, Tom I, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, s. 514). Jed-nym z elementów społecznej gospodarki rynkowej jest wolność działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji, „[o]graniczenie wolności działalności gospodarczej jest do-puszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Wolność działalności gospodarczej stanowi jedną z najważniejszych zasad ustrojowych Rzeczypospoli-tej Polskiej oraz stanowi konkretyzację ogólniejszych zasad wyrażonych w art. 20 Konstytu-cji. Jednocześnie jest filarem ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (zob. M. Szy-dło, komentarz do art. 22, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, op. cit., s. 604). 7. Ocena zgodności art. 192 ust. 1 w związku z art. 192 ust. 2 lit. c TFUE rozu-mianego w ten sposób, że wymóg jednomyślności Rady ogranicza do uchwalania takich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem – wynikającym z celu lub treści tychże środków – jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Pol-skiej w energię, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Kon-stytucji. OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 24 7.1. W pierwszej kolejności Trybunał postanowił rozpoznać, jako najdalej idący, za-rzut formalnoprawny zawarty w punkcie 2 petitum wniosku, a dotyczący dochowania konsty-tucyjnie przewidzianego trybu przekazania kompetencji na rzecz Unii Europejskiej w obsza-rze objętym system EU ETS. 7.2. Granice kompetencji Unii Europejskiej, a zatem i jej organów, wyznacza zasada przyznania oznaczająca, że działają one wyłącznie w ramach kompetencji przyznanych im w traktatach przez państwa członkowskie, do osiągnięcia określonych w nich celów – art. 5 TUE. Kompetencje nieprzyznane Unii Europejskiej należą do samych państw członkowskich, a Unia może działać tylko w oparciu o zasadę pomocniczości, podlegającą każdorazowej kon-troli parlamentów narodowych – art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 TUE. Art. 13 ust. 2 TUE stanowi, że każda instytucja unijna działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Pod takimi też warunkami realizacja przyznanych Unii kompetencji zyskuje bezpośrednią sku-teczność w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej na zasadzie wynikającej z art. 91 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04). W świetle powyższego, przedmiotem zgody na związanie Rzeczypospolitej Polskiej traktatami unijnymi, wyrażonej w formie referendum unijnego upoważniającego Prezydenta do ratyfikowania traktatu akcesyjnego, a później w formie ustawy ratyfikacyjnej upoważnia-jącej Prezydenta do ratyfikacji traktatu lizbońskiego, była konkretna treść przepisów kompe-tencyjnych, w tym art. 191 i art. 192 TFUE. Jeśli następnie przepis kompetencyjny zostaje rozszerzony w sposób, niedający się pogodzić z pierwotną treścią traktatów, a co za tym idzie, treścią zgody na ratyfikację, to do-chodzi wówczas do działania z obejściem przytoczonych postanowień Konstytucji. 7.3. Jak już wcześniej wskazano, wyrok TSUE z 21 czerwca 2018 r. doprowadził do uzupełnienia listy warunków, których ziszczenie determinuje wskazaną w art. 192 ust. 2 lit. c TFUE procedurę prawodawczą dla podjęcia środków realizujących cele Unii w dziedzinie ochrony środowiska, a więc sposób realizowania przez organy Unii jej traktatowej kompeten-cji. Do trzech elementów wynikających literalnie z tego przepisu dodano kolejny – zakładają-cy, żeby wywarcie znaczącego wpływu na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i na ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię było pierwszym zamierzo-nym rezultatem podejmowanego środka, wynikającym z jego celu lub treści. W tym kontek-ście w pierwszej kolejności należy podnieść, że TSUE odszedł zupełnie od językowej zawar-tości analizowanego przepisu, przechodząc od razu do etapu wykładni celowościowej. Trybu-nał w Luksemburgu powinien dostrzec, że prawodawca unijny wyraźnie odróżnia charakter przepisów (zob. art. 192 ust. 2 lit. a TFUE, gdzie mowa o „fiskalnym charakterze”) od stopnia ich odziaływania (,,wpływu”), przy czym w odniesieniu do tego drugiego operuje dodatko-wym zastrzeżeniem, że ma to być wpływ „znaczący”. Oznacza to jednocześnie, że prawo-dawca unijny założył, iż wpływ środków na miks energetyczny państw członkowskich jest kategorią podlegającą ocenie ilościowej. Oznacza to, że bez analizy skutków oddziaływania danego środka na wybór państwa członkowskiego pomiędzy różnymi źródłami energii i ogól-ną strukturę jego zaopatrzenia w energię, w ogóle trudno jest mówić o możliwości ustalenia wielkości tego wpływu, warunkującego ewentualną ocenę przyjmowanego środka. W tym sensie brak wskazania tego wpływu w ramach celu lub treści podejmowanego środka w ogóle uniemożliwia kontrolę, czy wpływ ten jest znaczący, a w konsekwencji kontrolę prawidłowo-ści podstawy prawnej przyjmowanego środka. Niewskazanie przez prawodawcę jako celu środka lub w jego treści, że środek ten wpływa na miks energetyczny państwa członkowskiego, umożliwia korzystanie ze zwykłej procedury prawodawczej, zwalniając jednocześnie TSUE z konieczności dokonania oceny, OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 25 czy w ramach wyboru procedury prawodawczej wynikającej z rzeczonego wpływu (oceny tego, czy ma on charakter znaczący, czy nie) nie doszło do błędu w ocenie lub naruszenia granic uznania, a w konsekwencji wyboru niewłaściwej podstawy prawnej. W ten sposób wyrażenie „znaczący wpływ” przestaje mieć jakiekolwiek znaczenie dla wyboru procedury przyjmowania środków, o ile projektodawca nie odniesie się do kwestii miksu energetyczne-go państwa członkowskiego w ramach deklarowanego celu lub w treści tychże środków. Jak się jednak wydaje, należy zakładać, że sformułowanie odnoszące się do kwalifikacji ilościo-wej danego oddziaływania przyjmowanych środków („znacząco”) nie zostało przez ustrojo-dawcę unijnego przypadkowo zastrzeżone w tekście przepisu. Wobec powyższego, należało zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, że „w analizo-wanym przypadku doszło do bezprecedensowego naruszenia zasady kompetencji przyzna-nych, jeśli chodzi o sposób ich wykonywania, a w konsekwencji przyjęcia takiego rozumienia art. 191 ust. 1 w zw. z art. 192 ust. 2 lit. c TFUE, które nie było objęte procedurą przewidzia-ną w art. 90 ust. 1 Konstytucji, a co za tym idzie, instrumenty przyjmowane na ich podstawie przez organy Unii Europejskiej nie mieszczą się w granicach prawa, jak tego wymaga art. 7 ustawy zasadniczej, czym podważają zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Sytuacja, w której organy organizacji międzynarodowych, których członkiem jest Rzeczpo-spolita Polska, przyjmą akty prawne z naruszeniem podstawy prawnej własnych kompetencji, stanowi pominięcie także konstytucyjnego umocowania do tego działania, a w rezultacie po-gwałcenie zasady nadrzędności Konstytucji (…) przewidzianej w jej art. 8 ust. 1. Prawodawca unijny, przyjmując, iż posiada kompetencję do przyjęcia środków mających znaczący wpływ na wybór przez Polskę między różnymi źródłami energii i na ogólną strukturę zaopatrzenia kraju w energię, w trybie niewymagającym zgody Rzeczypospolitej, doprowadził do obejścia reguł wynikających z art. 90 ust. 1 Konstytucji i, jak wykazano powyżej, dokonał tego w spo-sób całkowicie arbitralny, to znaczy nie licząc się ani z literą traktatów, ani systematyką czy ratio legis. Nie można zaś dokonać prokonstytucyjnego podejścia do takiej wykładni prawa pierwotnego Unii, która neguje podstawowe zasady tej organizacji: zasadę kompetencji przy-znanych, zasadę lojalności i wzajemnej współpracy czy zasadę pomocniczości. Wykładnia przyjazna prawu europejskiemu nie może bowiem polegać na tym, że Rzeczpospolita Polska traci kontrolę nad zakresem przekazanych kompetencji, a tym samym, że istnieją obszary, w których Jej suwerenność (tu: energetyczna) nie podlega ochronie. Jeszcze raz przypomnieć należy, że «ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91 ust. 3 nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjono-wać jako państwo suwerenne i demokratyczne (wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, op. cit.; zob. także - wydany w pełnym składzie - powołany wyrok Trybunału Kon-stytucyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. K 3/21)»”. Tym samym zaskarżona norma wykreowana w drodze orzeczenia TSUE – a ograni-czająca stosowanie procedury prawodawczej, w której z uwagi na wymóg uzyskania jedno-myślności Rady państwa członkowskie dysponują możliwością samodzielnego blokowania aktów prawa pochodnego – nie była objęta procedurą ratyfikacji ze strony Rzeczypospolitej Polskiej. Inaczej mówiąc, wykreowanie kontrolowanej normy ograniczającej stosowanie spe-cjalnej procedury ustawodawczej nastąpiło z pominięciem woli państwa członkowskiego. Trybunał przypomniał raz jeszcze, że przedmiotem zgody na związanie Rzeczypospolitej Pol-skiej traktatami unijnymi, wyrażonej w procedurze ratyfikacji była konkretna treść przepisów kompetencyjnych, w tym art. 191 i art. 192 TFUE. Zaskarżonej normy w żaden sposób nie da się pogodzić z pierwotną treścią traktatów, a co za tym idzie, treścią zgody na ratyfikację. OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 26 W ocenie Trybunału, tego rodzaju ograniczenie stosowania specjalnej procedury ustawodawczej wymagałoby stosownej zmiany traktatowej podlegającej ratyfikacji państw członkowskich. Jako bezwzględnie niedopuszczalne należało ocenić „dotworzenie” przez TSUE nowego warunku – niewynikającego z tekstu traktatu – który spowodował zawężenie możliwości stosowania specjalnej procedury ustawodawczej w celu przyjęcia danego środka zmierzającego do realizacji celów środowiskowych. W konsekwencji należało uznać, że kontrolowana norma prawna jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami kontroli. 8. Umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. W odniesieniu do zarzutów postawionych w punkcie 1 lit. a i b petitum wniosku Try-bunał uznał, że ich merytoryczne rozpoznanie jest niedopuszczalne. Wnioskodawca zaskarżył – w dwóch zakresach – wskazane związkowo przepisy pra-wa traktatowego oraz cały akt prawa pochodnego UE, tj. art. 191 ust. 1 w związku z art. 192 TFUE, w związku z dyrektywą 2003/87/WE. Jako podstawę prawną złożenia wniosku wskazano art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji. Pierwszy przepis wskazuje legitymację 50 posłów do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, drugi natomiast stanowi, że Trybunał orzeka w sprawach zgod-ności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie badał zgodność z Konstytucją umów międzynarodowych, w tym skła-dających się na unijne prawo pierwotne (zob. wyroki o sygn.: K 18/04, K 32/09, P 7/20, K 3/21, K 8/21). Odnośnie do badania pochodnego prawa unijnego, w wyroku z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, Trybunał ocenił konstytucyjność regulacji rozporządzenia UE. Należy jednak zwrócić uwagę, że wyrok ten został wydany w postępowaniu zainicjowanym skargą konsty-tucyjną, w wypadku którego zakres przedmiotowy aktów normatywnych, mogących być pod-danymi kontroli zgodności z Konstytucją został określony w sposób autonomiczny i niezależ-ny od art. 188 Konstytucji (zob. wyrok o sygn. SK 45/09). Trybunał orzekający w tym skła-dzie nie wyklucza, że przepisy rozporządzenia UE mogłyby także stanowić przedmiot abs-trakcyjnej kontroli norm w trybie wnioskowym, przy czym sytuacja ta nie dotyczy niniejszej sprawy, albowiem wnioskodawca uczynił przedmiotem kontroli inny rodzaj aktu pochodnego prawa unijnego w postaci dyrektywy. Trybunał zauważył, że dyrektywy unijne, jako jeden z typów prawa pochodnego Unii Europejskiej, posiadają inny charakter normatywny w stosunku do unijnych rozporządzeń. O ile bowiem rozporządzenia mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowa-ne we wszystkich państwach członkowskich (zob. art. 288 drugi akapit TFUE), o tyle dyrek-tywy wymagają implementacji przez organy krajowe do systemu prawnego. Wskazana im-plementacja, w zakresie odnoszącym się do dyrektywy 2003/87/WE, uczynionej przez wnio-skodawcę przedmiotem kontroli w ramach zarzutów z punktu 1 lit. a i b petitum wniosku, została dokonana, jak już wskazał uprzednio Trybunał, ustawą z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Mimo to, wnioskodawca nie objął zakresem zaskarżenia, chociażby związkowo, także tego ostatniego aktu normatyw-nego. Powyższe prowadzi w konsekwencji do błędnego, albowiem niepełnego z formalnego punktu widzenia, określenia w niniejszej sprawie przedmiotu kontroli, w części obejmującej zarzuty postawione w punkcie 1 lit. a i b petitum wniosku. Trybunał nie jest przy tym władny samodzielnie konwalidować wskazanego uchybienia przez rozszerzenie przedmiotu kontroli we wskazanym zakresie, albowiem prowadziłoby to do orzekania przez Trybunał poza grani-cami wniosku. Podobnie jak w wypadku rozporządzeń unijnych, Trybunał nie wyklucza, że także przepisy dyrektyw mogłyby w pewnych sytuacjach stanowić przedmiot abstrakcyjnej kontroli OTK ZU A/2025 K 10/24 poz. 57 27 norm, dokonywanej w trybie, o którym mowa w art. 188 Konstytucji. Kontrola taka mogłaby okazać się dopuszczalna w szczególności wówczas, gdy przepisy pochodnego prawa unijnego zostałyby powiązane z implementującymi je przepisami prawa krajowego, jak również w wy-padku wykazania przez podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności norm, że przepisy dy-rektywy, mimo braku transpozycji, są bezpośrednio stosowane przez sądy krajowe i inne or-gany władzy publicznej, a tym samym, że kształtują one bezpośrednio sytuację prawną jedno-stek. Obie przesłanki nie zaktualizowały się jednak w niniejszej sprawie. Przedstawione wyżej okoliczności uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał zarzutów przedstawionych w punkcie 1 lit. a i b petitum wniosku, a tym samym stanowią podstawę umorzenia podstępowania w rzeczonym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. 9. Skutki wyroku. Skutkiem niniejszego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej jednostek redakcyj-nych Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, lecz stwierdzenie niezgodności z Konsty-tucją Rzeczypospolitej Polskiej określonego w sentencji wyroku sposobu wykładni normy prawnej stanowiącej przedmiot kontroli. Wyrok nie odnosi się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz w aktach wykonaw-czych do tej ustawy, gdyż nie zostały one wskazane jako przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. Do władzy ustawodawczej oraz wykonawczej należy podjęcie stosownych działań pu-blicznoprawnych w celu wykonania niniejszego wyroku. Wyrok ma moc powszechnie obowiązującą i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Z przedstawionych racji Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.